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DECISIÓN AMPARO ROL C2702-21</p>
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Entidad pública: Dirección de Vialidad de Valparaíso</p>
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Requirente: Javier Conejeros Gastó</p>
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Ingreso Consejo: 15.04.2021</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo interpuesto en contra de la Dirección de Vialidad de Valparaíso, referido a la entrega de la información correspondiente al plano vigente del proyecto de ampliación de la ruta F30-E en el tramo que va desde la Rotonda de Concón hasta el cruce a Quintero.</p>
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Lo anterior, por tratarse de antecedentes previos a la adopción de una resolución, medida o política, cuya entrega puede afectar el privilegio deliberativo y el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, toda vez que el plano solicitado tiene directa relación con la planificación de un proyecto en el que se deben adoptar decisiones acerca del trazado definitivo, y su divulgación preliminar supone inmiscuirse en el ámbito de decisión del órgano, en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia.</p>
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Aplica criterio contenido en las decisiones de amparos roles C3103-15, C2347-19 y C3947-20.</p>
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Sin perjuicio de lo resuelto, se recomienda a la Dirección de Vialidad de Valparaíso que, una vez que hayan concluido los procedimientos indicados, entregue al requirente la información reclamada.</p>
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Finalmente, se deja constancia que el Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.</p>
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En sesión ordinaria N° 1199 del Consejo Directivo, celebrada el 13 de julio de 2021, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2702-21.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de marzo de 2021, don Javier Conejeros Gastó solicitó a la Dirección de Vialidad de Valparaíso la siguiente información: "Plano vigente del proyecto de ampliación de la ruta F30-E en el tramo que va desde la Rotonda de Concón hasta el cruce a Quintero, en formato PDF. Si el archivo excede la capacidad de envío por email, alojar en servicio de almacenamiento en la nube (One Drive, Google Drive u otro) y brindar acceso remoto al documento". Agrega como observación que: "Se solicita la última versión del proyecto".</p>
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2) RESPUESTA: El 15 de abril de 2021, la Dirección de Vialidad de Valparaíso respondió al requerimiento, indicando que, en cuanto al tramo que se extiende desde el nuevo Puente Concón (Sector Rotonda Concón) hasta el acceso a Quintero, si bien el estudio de ingeniería cuenta con fecha de término, es necesario precisar que aún se encuentra en proceso de revisión final por parte de profesionales de la Dirección de Vialidad, el cual, por lo demás, contó con el debido Proceso de Participación Ciudadana, tanto de las autoridades locales, Servicios Públicos, organizaciones sociales y privados, actores a los que se dio a conocer las diferentes Etapas del Estudio correspondientes a su Diagnóstico, Proposición de alternativas, Anteproyecto y Estudio Definitivo.</p>
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Luego, en relación con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Transparencia, señala que en este caso no se dictan aún tales actos administrativos, puesto que, por tratarse de un proyecto que se encuentra aún en estado de revisión, los referidos actos administrativos que deberán contener las decisiones que la autoridad adopte en relación con el proyecto aún no han sido dictados.</p>
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Indica que, respecto a los antecedentes solicitados, que por formar parte del objeto de las deliberaciones que en esta etapa lleva adelante la Dirección de Vialidad y que habrá de plasmarse en actos administrativos que decidan sobre los aspectos técnicos, económicos y sociales involucrados en el proyecto, obliga al Servicio a adoptar las medidas necesarias para resguardar tales intereses, entre los cuales no puede perderse de vista la eventual afectación que, en una etapa aún no definitiva, podría alcanzar a los propietarios eventualmente afectados con el proyecto, sobre la base del uso y manipulación comercial o especulativa que pudiera hacerse de información no oficial.</p>
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En relación con el artículo 21, N° 1, letra b), de La ley de Transparencia, indica que, en este caso, dado que el proyecto por el que se consulta es un antecedente sobre el cual la Dirección se encuentra deliberando para poder resolver las cuestiones que el mismo involucra desde el punto de vista económico, social y técnico, no es posible entregar íntegramente la información que se solicita, sin afectar el debido cumplimiento de las funciones del Servicio. En efecto, de lo que se decida en relación con dicho proyecto, penden aún importantes decisiones que habrán de involucrar a los eventuales oferentes y contratistas interesados en participar de los procesos licitatorios de obras, la definición de los propietarios eventualmente afectados por la obra, el interés fiscal en desarrollar el proyecto en beneficio de la comunidad al menor costo posible, etcétera. Una vez que se dicten los actos administrativos, cuya decisión está pendiente de deliberación, todos los antecedentes y la información del proyecto podrán ser puestos a disposición.</p>
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Señala que la solicitud es genérica en relación con el proyecto, lo que pone al Servicio en la necesidad de actuar en resguardo de los distintos intereses comprometidos, todos tan legítimos como los que se pueden invocar para requerir los antecedentes objeto de la solicitud. Ante dichos intereses, que el ordenamiento jurídico ha puesto a cargo del Servicio, la autoridad tiene el deber de adoptar los resguardos para impedir que ellos, sea que se trate de intereses privados o públicos, sean o puedan resultar afectados.</p>
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Por lo anterior, no es factible remitir los planos solicitados.</p>
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3) AMPARO: El 15 de abril de 2021, don Javier Conejeros Gastó dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud. Además, el reclamante hizo presente que con su familia son dueños de varios lotes que se verán afectados por la ampliación de la carretera, sin saber cuánto les expropiarán, lo que hace imposible realizar inversiones. Indica que no es efectivo que se haya informado a la comunidad, y que el proyecto ha sufrido innumerables cambios durante los últimos años, por lo que, las reuniones realizadas en 2016 no se pueden considerar "participación activa de la comunidad". Por esto, solicitar un plano actualizado del proyecto sería algo razonable. Señala que vialidad oculta información que podría significar beneficiar a ciertos empresarios de la zona perjudicando los intereses de los pequeños propietarios.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Regional de Vialidad de Valparaíso, mediante Oficio E10428, de 17 de mayo de 2021, solicitando que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; y, (3°) informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo.</p>
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Mediante Ord. N° 867, de fecha 1 de junio de 2021, el órgano reclamado formuló descargos, en los que, en síntesis, manifestó que se debe recalcar la generalidad de la información requerida, respecto del interés que dice tener en ella el reclamante, ya que, pide los planos del proyecto en su totalidad pero, señala ser propietario de varios lotes que resultarían afectados, sin embargo, no ha señalado en qué sector, a cuál costado, ni entre qué kilómetros se encontrarían los lotes, tampoco sus roles de avalúo, ante lo que, la Dirección formula como interrogantes "¿Qué alcances posee esta genérica mención en relación al dominio sobre "varios lotes de terreno del sector"? Desde luego, preguntarse ¿cuántos pueden ser ellos? ¿No es posible que se trate precisamente de uno de los grandes empresarios del sector que él ha indicado podrían beneficiarse con el ocultamiento de la información que acusa estaría haciendo la Dirección de Vialidad?". Reconoce que estos no son los parámetros que establece la ley para denegar la entrega de información, pero evidencian la existencia de algunos de los intereses que están en juego en el proyecto y que busca resguardar. Indica que estos proyectos son un factor de relevancia para las inversiones de privados, conociéndose los efectos que el conocimiento anticipado de la realización de procesos expropiatorios genera en el mercado inmobiliario, desatando a menudo la generación de proyectos de inversión meramente especulativos, que no tienen otra finalidad que elevar los precios de los predios expropiables, elevando el costo de las obras y afectando el interés público. No mirar tales aspectos, sería dejar de cumplir con la obligación que tiene el órgano de desarrollar infraestructura vial de calidad, haciendo un uso eficiente de los recursos del erario fiscal.</p>
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Cita la decisión de amparo rol C3103-15, de este Consejo, señalando que, en este nuevo requerimiento, con el mismo objeto que el anterior, se busca readecuar los argumentos para superar en lo que se mostró inconducente el anterior, pero aún sigue siendo genérico, sin señalar con precisión cuál es la medida del interés que posee en el proyecto.</p>
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Hace presente que, de manera independiente de la unidad del proyecto, la factibilidad presupuestaria para su desarrollo hace necesaria la división de la fase constructiva en etapas, tomando cada una varios años en su ejecución, pues se trata de un proyecto de gran envergadura. Por ello, el proyecto experimenta modificaciones, por ello, es importante poder delimitar los requerimientos de información respecto de las etapas que se encuentran más próximas a su ejecución, únicas en relación con las cuales se van dictando los actos administrativos correspondientes, resolviendo las deliberaciones que la Dirección debe realizar en torno a la concreción del proyecto. En cambio, el requerimiento de los planos completos del proyecto, comprendiendo tramos en los que es posible que pasen muchos años hasta que sea posible concretar su ejecución, afecta el debido cumplimiento de las funciones de la Dirección, puesto que, se presta para que un antecedente necesario para la deliberación que el Servicio debe realizar para la dictación de actos administrativos concretos (como la adjudicación de contratos de obra pública o la dictación de decretos expropiatorios), se utilice para distorsionar la realidad inmobiliaria.</p>
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Los antecedentes del Estudio, entre los que se encuentra el plano requerido, constituyen para la Dirección un insumo importante para la planificación de un proyecto, debiendo, sobre tales elementos, proceder a tomar decisiones acerca del trazado definitivo (lo que, a su vez, influirá en la determinación precisa y en la proporción en que serán afectados los predios vecinos en razón de la expropiación, en la instalación y ubicación de obras complementarias, en la regulación de accesos, la eventual necesidad de construir obras de saneamiento, etcétera). Adoptadas tales decisiones, que habrán de plasmarse en actos administrativos dotados de todos los mecanismos de publicidad que la ley establece, se estará ante información pública y podrá entregarse, así como todos los antecedentes que sirvieron de sustento para su dictación.</p>
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Por lo tanto, reitera la alegación de la causal de reserva o secreto del artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. En la especie, el Estudio, en el que se encuentran los planos solicitados, constituye un antecedente fundamental para la deliberación que la Dirección desarrolla en aras de la resolución de los aspectos económicos, sociales y técnicos que conlleva el proyecto. Las decisiones que se adopten comprometen diversos intereses, respecto de los cuales la ley impone al Servicio un deber de resguardo y protección. De tales decisiones derivan importantes efectos en relación con los procesos de licitación de obras, pudiendo la entrega anticipada de un antecedente como los planos completos del proyecto, alterar la igualdad de los oferentes, principio rector y fundamental para el desarrollo de toda licitación pública. Por otra parte, el uso y eventual alteración de los planos podría prestarse para afectar a propietarios de inmuebles que, en definitiva, no resulten alcanzados por las expropiaciones que decida tramitar la Dirección.</p>
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El ordenamiento jurídico contempla la existencia de procedimientos administrativos que aseguran a todos los interesados sus posibilidades de ser atendidos por parte de las autoridades, de plantear alegaciones o defensas y de ejercer acciones en resguardo de sus pretensiones, tanto en sede administrativa como judicial. Eso sí, en contra de actos administrativos, que en este caso están pendientes de dictación por existir materias que deben ser resueltas por parte de esta Dirección, los procedimientos expropiatorios contemplan vías de tramitación administrativa o judicial, cada una de las cuales cuenta con mecanismos de notificación, plazos de contestación, acciones, fases para aportar antecedentes probatorios y recursos, todos ellos diseñados en resguardo de los intereses de los particulares afectados. Pero claro, todos a partir de la determinación efectiva y precisa de su afectación por parte de una obra pública que ha dejado de ser un mero proyecto. Para ese momento se han dictado los actos administrativos y se han cumplido los mecanismos de publicidad y comunicación. No ha de perderse de vista que las indemnizaciones que el Fisco de Chile debe pagar al expropiar toman como referencia el valor comercial de los bienes que se afectan, siendo posible -con información anticipada -intervenir y manipular los precios del mercado inmobiliario, simular transacciones, fijar precios más elevados y otros mecanismos. A modo ilustrativo, señala que, en proyectos emblemáticos para la región de Valparaíso, la Dirección ha debido aportar antecedentes al Consejo de Defensa del Estado para desvirtuar la presentación realizada en sede judicial por parte de propietarios que, con planos sin ninguna clase de aprobación, afirmaban haber visto detenidos importantes proyectos turísticos de hotelería en medio de loteos irregulares y tomas de terrenos. Actuar con ligereza en la materia no es inocuo desde un punto de vista económico, teniendo por el contrario importantes costos públicos asociados, descuidar tales intereses es abandonar la preocupación por la forma de administrar los recursos aportados por los contribuyentes, cuestión que no se condice con la responsabilidad a cargo de una autoridad pública.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el objeto del presente amparo dice relación con la falta de entrega de la información correspondiente al plano vigente del proyecto de ampliación de la ruta F30-E en el tramo que va desde la Rotonda de Concón hasta el cruce a Quintero. Al respecto, el órgano denegó la entrega de dichos antecedentes en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, en segundo lugar, respecto de la hipótesis de reserva consagrada en el artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, invocada por la reclamada para justificar la falta de entrega de los antecedentes consultados, cabe señalar que ésta permite denegar la información que se solicite cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados". Luego, conforme lo establece el artículo 7, N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia: "se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios".</p>
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4) Que, en las decisiones de los amparos rol A12-09, A47-09 y C759-15, entre otras, este Consejo ha sostenido reiteradamente que, para configurar dicha hipótesis de secreto o reserva, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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5) Que, respecto al primero de los requisitos señalados en el considerando precedente, y de conformidad a lo razonado en la decisión del amparo rol C3103-15, este Consejo ha estimado que debe existir un vínculo preciso de causalidad entre los antecedentes o deliberaciones previas, de manera que sea claro que aquellos darán origen a la resolución, medida o política de que se trata. En la especie, la Dirección explica que el plano de la totalidad del tramo solicitado tiene directa relación con la planificación de un proyecto de gran envergadura, en el que se deben adoptar decisiones acerca del trazado definitivo, lo que, a su vez, influirá en la determinación precisa en la que serán afectados los predios vecinos en razón de la expropiación, en la instalación y ubicación de obras complementarias, en la regulación de accesos, la eventual necesidad de construir obras de saneamiento, entre otros, además de ser un antecedente necesario para la deliberación que el Servicio debe realizar para la dictación de actos administrativos concretos, como la adjudicación de contratos de obra pública o la dictación de decretos expropiatorios. En virtud de lo expuesto, a juicio de este Consejo, el requisito en comento se ha verificado, dado que la documentación solicitada, efectivamente, forma parte de aquellos antecedentes relativos a la planificación del proyecto referido al tramo que se extiende desde el nuevo Puente Concón (Sector Rotonda Concón) hasta el acceso a Quintero, el cual aún no se encuentra definido, según lo expuesto por el órgano.</p>
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6) Que, en cuanto al segundo requisito indicado, conviene tener presente que, según la jurisprudencia reiterada de este Consejo, no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que la acrediten. En el presente caso, la reclamada aportó antecedentes que permiten acreditar una afectación concreta y específica, por cuanto, entregar la información requerida en forma anticipada, podría generar un proceso de especulación inmobiliaria respecto a los terrenos, predios o viviendas que se verían, eventualmente, afectados con el diseño del proyecto. Por otra parte, el conocimiento previo del proyecto por parte de las empresas que hipotéticamente participen de la o las futuras licitaciones de las obras, implicaría una ventaja irregular, pudiéndose afectar el principio de igualdad de los proponentes que rige dicho tipo de contratación, en virtud del cual se busca que todos los participantes en un proceso de Licitación Pública sean tratados en igualdad de condiciones. Asimismo, resulta plausible sostener que la divulgación preliminar de los antecedentes requeridos puede suponer afectar las funciones regulares de la Dirección de Vialidad de Valparaíso.</p>
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7) Que, en virtud de lo expuesto, la publicidad o divulgación de información que servirá de fundamento o de base para la adopción de una resolución, medida o política específica a implementar, dentro de las competencias del órgano reclamado, en forma previa, generará la afectación alegada en relación con el debido cumplimiento de sus funciones, debiendo adoptarse los resguardos necesarios para evitar que dichos antecedentes sean divulgados en forma previa, motivo por el cual el presente amparo no podrá prosperar. A juicio de este Consejo, la divulgación del plano del tramo solicitado, de manera previa a la adopción de una medida o política, supone inmiscuirse en el ámbito de las decisiones que le competen, afectando de manera evidente el privilegio deliberativo del mismo, sin perjuicio que, una vez adoptada la decisión, esos antecedentes sean públicos.</p>
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8) Que, en consecuencia, en virtud de lo expuesto, habiéndose configurado la causal de reserva del artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo. En este mismo sentido se pronuncian las decisiones de amparos roles C3103-15, C2347-19 y C3947-20.</p>
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9) Que, finalmente, se recomienda a la Dirección de Vialidad de Valparaíso que, una vez que hayan concluido los procesos en cuestión, haga entrega al peticionario de los antecedentes reclamados.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Javier Conejeros Gastó en contra de la Dirección de Vialidad de Valparaíso, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Javier Conejeros Gastó y al Sr. Director Regional de Vialidad de Valparaíso.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y su Consejero don Bernardo Navarrete Yáñez. Se deja constancia que el Consejero don Francisco Leturia Infante, en forma previa al conocimiento del presente caso, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el mismo, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido, en razón de mantener un vínculo de parentesco con el Sr. Subsecretario de Obras Públicas, al ser hermano de dicha autoridad, solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Brandi Walsen.</p>