Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C3804-21

Reclamante:	EDUARDO SOTO FERNANDEZ
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando entregar la información relativa a las marcas de anticonceptivos orales que se incluyen en el monitoreo del IPC y la variación del precio de cada una de dichas marcas durante el año 2020. Lo anterior, por tratarse de información pública respecto de la cual no se acreditaron causales de reserva que justifiquen su denegación, en particular que su entrega afecte el debido cumplimiento de sus funciones, o los derechos comerciales o económicos de terceros. El presente acuerdo se adoptó con el voto disidente de la Consejera doña Natalia González Bañados, para quien la entrega de información pedida permitiría eventualmente la identificación de los informantes que la proporcionaron con la expectativa de que sea resguardada por el INE, así como también, de que su utilización y tratamiento obedece a fines estadísticos. De este modo, su eventual publicidad podría, en futuras encuestas, mermar la confianza en la Institución, llevando a las personas a negarse a responderlas o simplemente a no otorgar información fidedigna, afectando el debido cumplimiento de sus funciones, al comprometer la certeza de los insumos para la actividad estadística que le corresponde realizar y que son utilizados, tanto a nivel nacional como internacional.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	11/5/2021
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante -Natalia Andrea González Bañados -Bernardo Eric Navarrete Yáñez
Legislación aplicada:
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C149-14 C203-17 C1732-19 C1747-19 C3211-20 C5330-20
Jurisprudencia a:
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Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
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DECISIÓN AMPARO ROL C3804-21   Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas (INE) Requirente: Eduardo Soto Fernández Ingreso Consejo: 24.05.2021 RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando entregar la información relativa a las marcas de anticonceptivos orales que se incluyen en el monitoreo del IPC y la variación del precio de cada una de dichas marcas durante el año 2020. Lo anterior, por tratarse de información pública respecto de la cual no se acreditaron causales de reserva que justifiquen su denegación, en particular que su entrega afecte el debido cumplimiento de sus funciones, o los derechos comerciales o económicos de terceros. El presente acuerdo se adoptó con el voto disidente de la Consejera doña Natalia González Bañados, para quien la entrega de información pedida permitiría eventualmente la identificación de los informantes que la proporcionaron con la expectativa de que sea resguardada por el INE, así como también, de que su utilización y tratamiento obedece a fines estadísticos. De este modo, su eventual publicidad podría, en futuras encuestas, mermar la confianza en la Institución, llevando a las personas a negarse a responderlas o simplemente a no otorgar información fidedigna, afectando el debido cumplimiento de sus funciones, al comprometer la certeza de los insumos para la actividad estadística que le corresponde realizar y que son utilizados, tanto a nivel nacional como internacional. En sesión ordinaria N° 1227 del Consejo Directivo, celebrada el 2 de noviembre de 2021, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3804-21. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 14 de abril de 2021, don Eduardo Soto Fernández formuló ante el Instituto Nacional de Estadísticas, en adelante e indistintamente INE, la siguiente solicitud de información: "En relación a la respuesta a la solicitud de acceso a información pública N° AH007T0007648, de 10.03.2021 a través del Ord.619 del 29 de marzo del 2021, respecto de saber que productos específicos incluye la glosa del IPC denominada hormonas y medicamentos para el sistema genitourinario, acuso recibo de la respuesta y consulto en específico: ¿qué marcas de anticonceptivos orales se incluyen en el monitoreo del IPC? ¿Cuáles fueron los precios de estas marcas de anticonceptivos durante el 2020? Considerando la variación de precios, idealmente saber cuánto costaban en enero y que costo tenían en diciembre?" 2) RESPUESTA: El Instituto Nacional de Estadísticas respondió a dicho requerimiento de información mediante resolución exenta N° 788, de fecha 14 de mayo de 2021, señalando, en síntesis, que se deniega la información pedida por concurrir la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia. En este sentido, señala que de acuerdo a lo indicado en el artículo 1° de la ley N° 17.374, el INE es un organismo técnico e independiente, persona jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizado, y con patrimonio propio, encargado de las estadísticas y censos oficiales de la República, y se encuentra obligado a la estricta observancia de las normas y principios que rigen a la administración centralizada y descentralizada del Estado. Agrega, que como servicio de información pública que es, entrega sus productos estadísticos de una manera única y universal, esto es, para todos los ciudadanos en un mismo momento, el que se encuentra determinado con anterioridad a través del Plan Nacional de Recopilación Estadística del año respectivo; encontrándonos con productos de periodicidad mensual, anual, bianual, etc. e incluso casos en que el INE los publica en un día y hora prefijada, razón por la cual señala que tiene reglas propias y especiales en materia de publicidad de la información. A su vez expresa que la producción estadística está constituida por la recopilación, elaboración y ordenación sistemática de los datos, siendo muchos de estos de carácter individual y personal, y por ello al momento de liberar las bases de datos se consideran criterios que minimicen los riesgos de vulneración del secreto estadístico, que protege la identidad del informante. Por lo anterior, precisa que el único estándar que le rige para determinar los riesgos de identificación del informante, lo constituye aquello determinado en la legislación en el artículo 29 de la ley N° 17.374, al establecer que "el INE, los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico". Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal". Agrega, que para resguardar el "Secreto Estadístico", la información que entrega el INE debe tener el carácter de innominada e indeterminada, sin excepciones de ningún tipo, ni administrativas ni judiciales pues, como se señaló, la oferta de secreto que se ofrece al informante es total, absoluta, y es la que permite al INE desarrollar su cometido. Así, señala que el secreto permite que los informantes entreguen libremente información que de otra manera jamás revelarían. Si el Estado, a través del INE, no pudiera acceder a esa información probablemente la estadística carecería de representatividad y sus resultados no darían confianza y es justamente la confianza que el secreto ofrece, la que permite que los informantes entreguen información de calidad de todo aquello que se les consulta. Ahora bien, acerca del Índice de Precios al Consumidor señala que es un indicador económico que tiene por objetivo la medición de la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativa del gasto de los hogares urbanos, cuya cobertura geográfica corresponde a todas las capitales regionales y sus zonas conurbadas dentro de las fronteras del país. El IPC se calcula como un índice agregado de precios, cuyo comportamiento es relevante de comprender para, a su vez, entender la evolución de la inflación en la economía nacional. Para la construcción del IPC, señala que se siguen mensualmente los precios de los bienes y servicios de una canasta fija representativa del gasto de los hogares urbanos realizado en el territorio nacional. Con el fin de garantizar que los precios recolectados sean representativos y suficientes para cumplir los requisitos del IPC, se debe aplicar un método de muestreo adecuado en la selección de los puntos de compra. Esto último debe considerar también una buena relación costo/eficacia. Hace presente que como productores estadísticos y garantes de la confidencialidad de la información entregada por parte de los informantes, debe procurar tomar conciencia y acción respecto a los riesgos potenciales de divulgar información sensible que sea posible nominar. También señala que el INE, de igual manera entrega a todos sus usuarios la posibilidad de acceder a bases de precios anonimizadas del índice, en donde y siempre respetando el secreto estadístico, es posible calcular las variaciones de las variedades de productos que son levantados en el IPC. Para acceder a la información anonimizada debe ingresar en el sitio web www.ine.cl, en donde encontrara no solo las bases de datos, sino que, además, toda la información metodológica del IPC. Por lo anterior, señala que de entregarse la información tal como es solicitada por parte del usuario, dicha acción traería como consecuencia inmediata la violación del secreto estadístico. Luego, reitera que la confianza que los informantes depositan en el INE, implica la garantía y compromiso absoluto, respecto del uso exclusivamente estadístico de la información que se obtiene con la muestra, y del cumplimiento de la reserva legal que el encuestador y los distintos funcionarios del INE garantizada cada vez que se concurre al establecimiento respectivo. Asimismo, respecto de la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, sostiene que entregar lo pedido afecta el debido cumplimiento de sus funciones, por cuanto señala que el sistema de agregación del IPC para los bienes y servicios seleccionados se estructura garantizando que cada bien o servicio (producto, para los términos del IPC) ocupe un único lugar y que siempre sea posible obtener el total, de algún nivel de la estructura, como resultado de la agregación de los niveles inferiores. De esta manera, los productos de la canasta del IPC se ordenan en doce divisiones (que es el mayor nivel de agregación de la clasificación), que se forman con la agregación de grupos. Los grupos están formados por clases y estas a su vez por subclases. Las subclases son el resultado de la agregación de los productos, los que a su vez resultan de la agregación de las variedades (agregado elemental). Así es posible con los índices de nivel mayor de agregación realizar comparaciones internacionales, mientras que los agregados elementales tales como subclase, producto, variedad y variedad-establecimiento quedan sujetos a la definición de cada país según sus características propias. En el IPC una variedad es un conjunto de atributos o características específicas, lo que indica en lenguaje coloquial corresponde a artículos o productos que se comercializan en una tienda. Las variedades forman un producto específico, no tienen en general ponderación y corresponden al nivel elemental, es decir, para éstas se recolecta un precio en un establecimiento previamente definido. En el caso en consulta, y tal como se señaló en respuesta a una solicitud anterior, mediante Ordinario Oficio N° 619, de fecha 29 de marzo de 2021, las variedades asociadas al producto "hormonas y medicamentos para el sistema genito-urinario", se agrupan en anticonceptivos orales, anillos anticonceptivos, hormonas y medicamentos para disfunción eréctil, no realizando por tanto entregas de índices o variaciones para mayores niveles de desagregación (Variedad o establecimiento). La información para seleccionar las variedades proviene de estudios de mercado, encuestas estructurales y de las grandes cadenas de tiendas. La información de las ventas del año 2017 determinó las variedades que forman parte de la canasta del IPC base 2018=100. Anualmente se revisa la pertinencia de las variedades. Para ello se utiliza la participación de mercado registrada en el año anterior, de tal forma que las variedades sean las más representativas del consumo de los hogares. Para seleccionar una variedad, se emplean los siguientes criterios generales: - Representatividad: se incluyen las variedades con mayor peso relativo en las ventas de los establecimientos más representativos del consumo de los hogares. - Permanencia: la variedad debe estar presente en el mercado al menos por un período de tiempo razonable, con un mínimo de dos meses. - Nivel de dificultad en la medición: se prioriza la selección de variedades con menor dificultad en su medición y seguimiento en el tiempo, de acuerdo con lo observado en terreno y a la experiencia adquirida del empadronamiento de establecimientos. Desde el punto de vista operativo, solo se seleccionaron variedades altamente complejas cuando es estrictamente necesario. Ya que las variedades se encuentran dentro de los niveles más elementales del IPC y no poseen ponderación, estas pueden estar sujetas a revisiones y modificaciones durante la vigencia de la base, de tal forma de ir reflejando en cada momento del tiempo lo más consumido por los hogares. Así una variedad corresponde a un bien o servicio que forma la unidad básica o elemental de la canasta del IPC y se define según un conjunto de atributos o especificaciones preestablecidas, tales como la marca, la descripción, el tamaño, el contenido, el envase y la procedencia, entre otras características específicas. Las variedades, en principio, no tienen ponderación asociada y, a su vez, un conjunto de éstas forma un producto específico. La recolección del precio de cada variedad se realiza en establecimientos predeterminados, dando origen al concepto de variedad-establecimiento. La recolección tiene por objetivo obtener los precios de las variedades (previamente seleccionadas) más representativas del consumo de los individuos correspondiendo, por lo tanto, a las variedades más vendidas. Luego, las variedades son determinadas según participación de mercado para el conjunto de establecimientos de la muestra. Para el seguimiento y recolección de precios, las características relevantes de la variedad se incluyen como especificaciones en los formularios de recolección de precios. Una especificación de canasta es una descripción de los aspectos o características más relevantes de una variedad, y que determinan el nivel y la evolución de precios asociada. En este sentido, las especificaciones utilizadas para recolectar precios sirven para asegurar la comparabilidad entre períodos sucesivos de la variedad, así como para facilitar la selección y la evaluación de los reemplazos propuestos por el investigador de precios. Estas especificaciones, dependiendo del grado de precisión, permiten identificar todas las características que sean necesarias para asegurar comparabilidad de los bienes o servicios que son recolectados en el mismo punto de compra en períodos sucesivos. Por lo tanto, las especificaciones de canasta pueden ser estrictas o amplias en los términos que indica. De esta forma, señala que no es posible entregar la información relacionada a las variedades de productos así entendida, toda vez que dicha información, en los términos requeridos, permite una identificación de los informantes. De proceder a su entrega, se afectan las funciones del INE, toda vez que no está contemplada la publicación del índice de precios al consumidor con niveles de desagregación más amplios que los señalados y, si se realizare en este ámbito consultado, no podría hacer diferencias para el resto de las variedades que contempla cada producto dentro de la subclase, clase, grupo y división, alterando de esta forma el objetivo y la metodología aplicada para el IPC. Agrega, que como se ha señalado, en muchos casos la glosa de la variedad incluye información con la que claramente es posible identificarlos (marcas, especificaciones puntuales de los informantes, entre otras). Con esto, cualquier especificación que incluya la marca, permitirá identificar al informante. Así, en el caso de los productos de la división uno sería fácil reconocer una cadena de supermercados, en el caso de vestuario y calzado por ejemplo permitiría la identificación de una cadena de retail. Dado lo anterior, como en las especificaciones o características de las variedades incluyen las marcas de los productos, la asociación con los informantes en algunos casos puede ser directa, como en este caso. Por lo expuesto, el INE solamente está mandatado por ley a entregar y dar a conocer estadísticas y datos oficiales que no vulneren el Secreto Estadístico. Igualmente, teniendo en consideración la importancia que reviste se ha planteado como nuevo insumo a disposición del público, la entrega de información asociada a las variedades, o que requiere hacer una limpieza de las distintas glosas, con el objetivo de asegurar el cumplimiento de la normativa orgánica que lo regula. Esta tarea está considerada por el INE para ser llevada a cabo durante el presente año. Lo anterior implica revisar todas y cada una de las distintas variedades que componen el IPC, las que en la actualidad corresponden aproximadamente a 22 mil registros. En todo caso, este nuevo trabajo, no contempla en ningún caso nuevas desagregaciones en cuanto a la entrega del índice propiamente tal. Si bien el caso de identificación de informantes ocurre en algunos casos, de momento se desconocen cuantos son estos por lo que es necesario hacer una revisión exhaustiva caso a caso. Mientras no exista seguridad de que la información se encuentre innominada para todos los casos, no es posible entregarla. De esta forma, si accediéramos a lo requerido, en los términos solicitados, implicaría entregar variaciones de IPC a mayores niveles de desagregación que los que han sido objeto de procesamiento y análisis, para su publicación, cuestión que deberíamos aplicar al resto de la canasta IPC, lo cual ha sido excluido del método del producto estadístico, conforme se explica en los manuales metodológicos publicados en nuestra web institucional. 3) AMPARO: El 24 de mayo de 2021, don Eduardo Soto Fernández dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del Instituto Nacional de Estadísticas fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas mediante oficio N° E12924, de fecha 14 de junio de 2021. Se solicitó expresamente al órgano: se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada, detallando cómo la entrega dicha información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa. El órgano reclamado formuló sus descargos u observaciones a través de oficio Ord. N° 1196, de fecha 05 de julio de 2021, señalando, en síntesis, que deniega la información pedida fundado en las causales de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia, en este último caso, en relación con el artículo 29 de la ley N° 17.374 referido al denominado secreto estadístico, reiterando los argumentos expuestos detalladamente en la respuesta al solicitante. En este sentido reitera que, respecto de las marcas solicitadas por el usuario, no es posible hacer entrega de la información requerida, debido a que implicaría la identificación explícita de nuestros informantes, y a su vez de los proveedores de estos, dado que las marcas se asocian a establecimientos, los que se vinculan con informantes determinables. Con ello, se entregaría por ende información nominada de nuestros informantes lo cual transgrede nuestra normativa estadística. Lo anterior, ocurriría a nivel nacional, dada la estructura de recolección y cálculo del IPC, ya que el índice se construye con base en precios recolectados a nivel nacional y, en específico, en cada una de las 16 capitales regionales, bajando posteriormente a cada uno de los establecimientos considerados en muestra. En específico para los productos de medicamentos, la recolección mensual se realiza de manera centralizada, esto es, enviando encuestas a los principales actores de mercado, los que nos entregan sus precios a nivel nacional, lo que permitiría identificar sus políticas comerciales. Por lo tanto, sostiene que al entregar marcas, se lograría identificar las cadenas y proveedores de estas (productores y/o proveedores), lo que implicaría el quebrantamiento de la protección de datos e información sensible provista por nuestros informantes (precios y políticas comerciales a nivel nacional). A modo de conclusión, y considerando la forma de recolectar precios junto con la concentración del mercado nacional de medicamentos, al entregar la información solicitada y en los términos requeridos es totalmente factible la determinación del informante a partir de la marca asociada a cada precio informado. Lo anterior, dado que cualquier usuario podría realizar los cruces de nuestros datos con las listas de precios informadas por cada una de las cadenas de farmacias en sus respectivos sitios web y/o establecimientos, permitiendo así la identificación de productores e informantes. Por ello, entregar lo pedido en los términos solicitados, implicaría entregar variaciones de IPC a mayores niveles de desagregación que los que han sido objeto de procesamiento y análisis, para su publicación, cuestión que debería aplicar al resto de la canasta IPC, lo cual ha sido excluido del método del producto estadístico, conforme se explica en los manuales metodológicos publicados en su web institucional. 5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Este Consejo, como medida para mejor resolver, mediante oficio N° E18978, de fecha 07 de septiembre de 2021, requirió al Instituto Nacional de Estadísticas explicar detalladamente cómo se recoge la información reclamada, como asimismo la metodología aplicada para ello; señalar si la recolección de los antecedentes es efectuada por funcionarios del INE o por privados contratados al efecto; indicar si parte de los antecedentes pedidos provienen de registros públicos; y expresar los perjuicios para el debido cumplimiento de las funciones del INE en el evento de conocerse la información reclamada. El órgano reclamado a través de oficio Ord. N° 1597, de fecha 10 de septiembre de 2021, cumplió lo requerido, señalando, en síntesis, lo siguiente: a) Respecto a cómo se recoge la información reclamada, como asimismo la metodología aplicada para ello. En primer lugar, explicó que el precio recolectado mensualmente se realiza sobre las variedades de los productos pertenecientes a la canasta del índice base 2018=100. Metodológicamente se define que una variedad corresponde a un bien o servicio que forma la unidad básica o elemental de la canasta del IPC, a su vez, esta variedad se define según un conjunto de atributos o especificaciones preestablecidas, tales como la marca, la descripción, el tamaño, el contenido, el envase y la procedencia, entre otras características específicas. La recolección de información de precios para cada variedad se realiza en establecimientos predeterminados, lo cual tiene por objetivo obtener los datos de las variedades más representativas del consumo de los hogares pertenecientes a la cobertura geográfica del IPC (que está compuesta por las 16 capitales regionales y sus zonas conurbadas). Respecto a la selección de las variedades, señala que estas son determinadas según la participación de mercado en el conjunto de establecimientos de la muestra. La selección de los precios de medicamentos que mensualmente son recolectados se hace en base a una encuesta de participación anual denominada internamente como Encuesta Estructural de Farmacias (EEF), en la cual a los informantes se les solicita la información de los 10 productos (medicamentos) que presentan la mayor cantidad de ventas durante el periodo de un año calendario, según su grupo de la Clasificación Anatómica, Terapéutica y Química o ATC por sus siglas en inglés, de la Organización mundial de la salud (OMS). Una vez compilada la información, se seleccionan los medicamentos más representativos para cada uno de los grupos según su porcentaje ponderado acumulado (hasta el 85%) y en base a eso se determinan las variedades que se recolectan mensualmente. La recolección de precios para los medicamentos pertenecientes a la canasta del IPC, base 2018=100, se realiza un día al mes y se lleva a cabo mediante el levantamiento de información centralizada, es decir, desde el INE se comparten formularios de la encuesta mensual con los informantes (cadenas de farmacéuticas), que posteriormente completan y envían de regreso a la institución. b) Respecto de señalar si la recolección de los antecedentes es efectuada por funcionarios del INE o por privados contratados al efecto. Al efecto indicó que la recolección se hace a través de sistemas informáticos que están a cargo de funcionarios del equipo de recolección no presencial de la institución, que depende del Subdepartamento de Recolección de Estadísticas Económicas y de Precios, que organizacionalmente está en la Subdirección de Operaciones del INE, es decir, la recolección de información para la construcción del indicador es realizada por funcionarios de la institución. c) Sobre indicar si parte de los antecedentes pedidos provienen de registros públicos. Señaló que toda la información proporcionada por sus informantes se les hace llegar directamente por medio de los representantes de cada una de las cadenas farmacéuticas, que componen el directorio de establecimientos comerciales contenido en la muestra utilizada por el IPC, y no es información que este publicada, y que, a su vez, provenga de registros públicos. Agrega, que dado que se trata de datos de precios de las instituciones farmacéuticas es información sensible vinculada a las políticas de precios de las instituciones que periódicamente entregan información al INE. d) En relación a los perjuicios para el debido cumplimiento de las funciones del INE en el evento de conocerse la información reclamada. El órgano reclamado expresó que en atención que la información reclamada comprende el detalle de las marcas de productos pertenecientes a la canasta del IPC, y que, a su vez, dada la naturaleza de que la misma corresponde a información (hechos o antecedentes) que le han remitido sus informantes con fines estadísticos (elaboración IPC), se vulnera lo dispuesto en nuestra normativa, específicamente lo dispuesto en el artículo 29 y 30 de la ley N° 17.374. El entregar información de precios de los productos solicitados identificando las marcas, permitiría determinar los precios aportados por cada una de las cadenas, de esta forma se identificarían los informantes del INE violando el secreto estadístico que la institución debe velar. Además, sostiene que entregar información de los precios de los informantes del INE revelaría información relacionada con las políticas de precios de los distintos informantes, generando un antecedente que podría disminuir la respuesta los mismos. Esto podría generar un riesgo en términos de compilación del IPC derivado de que las empresas podrían no querer entregar información de precios al instituto dado el riesgo de que dicha información pudiese ser revelada a terceros. En este sentido, hace presente que, si bien su normativa contempla la posibilidad de cursar una multa cuando las personas naturales o jurídicas se negaren a suministrar los datos estadísticos que les fueren solicitados, aquella contempla una suma muy baja (no inferior a 1/5 ni superior a 4 sueldos vitales del Departamento de Santiago), que en ningún caso resulta persuasiva de la conducta, sino, además, aún cuando aquella se cursara, dado que el índice de precios al consumidor constituye un producto estadístico que se elabora en forma continua, mes a mes, el perjuicio frente a la negativa de entrega se verifica en forma inmediata, al no poder contar con el dato requerido en la oportunidad en que se necesita. Un proceso de multas dura meses, y si un tercero (en este caso una cadena farmacéutica) estima que, con la entrega de la información, y la posibilidad de su divulgación pueden conocerse sus estrategias comerciales, simplemente preferirá asumir la multa que remitir la información, generándonos un perjuicio al Sistema Estadístico, y a uno de sus productos más relevantes. 6) GESTIÓN OFICIOSA: Este Consejo con fecha 15 de septiembre de 2021 revisó los sitios web de tres de cadenas farmacéuticas con cobertura nacional, constatando que todas ellas publican el nombre de los anticonceptivos que venden, con sus respectivos precios. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo tiene por objeto obtener la entrega por parte del Instituto Nacional de Estadísticas de la información referida a las marcas de anticonceptivos orales que se incluyen en el monitoreo del IPC y sus precios durante el año 2020, al tenor de lo señalado en el N° 1 de lo expositivo. Al respecto el órgano reclamado denegó la información pedida por estimar que concurren las causales de reserva previstas en el artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia, ésta última en relación al artículo 29 de la ley N° 17.374. 2) Que, en efecto el órgano reclamado denegó la información solicitada, alegando que se configuraría la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, para lo cual argumentó detalladamente en su respuesta y descargos que lo pedido se refiere a bienes incorporados en el Índice de Precios al Consumidor, el cual es un indicador económico que tiene por objetivo la medición de la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativa del gasto de los hogares urbanos, cuya cobertura geográfica corresponde a todas las capitales regionales y sus zonas conurbadas dentro de las fronteras del país. Así, explica en primer lugar que el IPC se calcula como un índice agregado de precios, cuyo comportamiento es relevante de comprender para, a su vez, entender la evolución de la inflación en la economía nacional. Agregó, que para la construcción del IPC, se siguen mensualmente los precios de los bienes y servicios de una canasta fija representativa del gasto de los hogares urbanos realizado en el territorio nacional, y con el fin de garantizar que los precios recolectados sean representativos y suficientes para cumplir los requisitos del IPC, se aplica un método de muestreo adecuado en la selección de los puntos de compra. 3) Que, en este sentido recalcó el órgano reclamado que como productor estadístico y garante de la confidencialidad de la información entregada por parte de los informantes, debe procurar tomar conciencia y acción respecto a los riesgos potenciales de divulgar información sensible que sea posible nominar. También señala que el INE, de igual manera entrega a todos sus usuarios la posibilidad de acceder a bases de precios anonimizadas del índice, en donde y siempre respetando el secreto estadístico, es posible calcular las variaciones de las variedades de productos que son levantados en el IPC. Así, para acceder a la información anonimizada se debe ingresar en el sitio web institucional en donde se encuentran tanto las bases de datos como también toda la información metodológica del IPC. 4) Que, por lo anterior justificó que no es posible entregar la información relacionada a las variedades de productos, toda vez que dicha información, en los términos requeridos, permite una identificación de los informantes, y que de proceder a su entrega se afectarían las funciones del INE, toda vez que no está contemplada la publicación del índice de precios al consumidor con niveles de desagregación más amplios que los señalados y, si se realizare en este ámbito consultado, no podría hacer diferencias para el resto de las variedades que contempla cada producto dentro de la subclase, clase, grupo y división, alterando de esta forma el objetivo y la metodología aplicada para el IPC. Agrega, que como se ha señalado, en muchos casos la glosa de la variedad incluye información con la que claramente es posible identificarlos (marcas, especificaciones puntuales de los informantes, entre otras). Por ello, sostuvo, que cualquier especificación que incluya la marca, permitirá identificar al informante, y como en las especificaciones o características de las variedades incluyen las marcas de los productos, la asociación con los informantes en algunos casos puede ser directa, como en este caso de la información pedida. 5) Que, asimismo hizo presente que los antecedentes requeridos han sido obtenidos en el ejercicio de sus funciones, en particular, la de "efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales" y la de "Efectuar periódicamente encuestas destinadas a actualizar las bases de los diferentes índices, en especial los del costo de vida", indicadas en el artículo 2, letras a) y d), de la ley N° 17.374, que fija el nuevo texto refundido, coordinado y actualizado del DFL. N° 313 de 1960, que aprobara la ley orgánica Dirección Estadística y Censos y crea el Instituto Nacional de Estadísticas. Así, para llevar a cabo dichas funciones se le otorga, por una parte, la facultad de requerir información en los términos prescritos en el artículo 20 de la ley N° 17.374, esto es que "todas las personas naturales o jurídicas chilenas y las residentes o transeúntes están obligadas a suministrar los datos, antecedentes o informaciones de carácter estadístico que el Instituto Nacional de Estadísticas les solicite por intermedio de sus funcionarios, delegados o comisionados, de palabra o por escrito, acerca de hechos que por su naturaleza y finalidad tengan relación con la formación de estadísticas oficiales". Por otra parte, y como contrapartida a esa facultad, el artículo 29 de la ley mencionada, dispone que el órgano reclamado como "cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. // El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico". Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal." 6) Que, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Luego, la información pedida es pública de conformidad a lo previsto en la citada norma constitucional, a menos que concurra alguna causal de reserva legal que justifique su denegación. 7) Que, en primer lugar, en relación a la alegación del órgano reclamado de que no puede proporcionar la información pedida en virtud del artículo 29 de la ley N° 17.374, cabe hacer presente lo razonado por este Consejo en las decisiones de los amparos Roles C1732-19 y C1747-19, en orden a que los deberes u obligaciones del personal de la institución, no pueden entenderse como una causal de reserva que pueda invocar el organismo al que pertenecen dichos funcionarios. De esta forma, se debe distinguir entre la responsabilidad de los funcionarios -que es la regulada en la norma señalada- y la que tiene el órgano al evaluar una solicitud de información formulada conforme a la Ley de Transparencia, caso en que corresponderá al Jefe de Servicio resolver si accede o no a entregar la información requerida. Para ello deberá invocar alguna de las causales establecidas por el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otra ley de quórum calificado, causales que para ser válidas deberían fundarse en las causales de secreto o reserva que específicamente establece el artículo 8° de la Constitución Política. 8) Que, a mayor abundamiento, la Excma. Corte Suprema en la causal Rol N° 14.642-2017, en sentencia de 20 de diciembre de 2017, precisó sobre una norma similar a la anteriormente señalada, que aquélla constituye: "una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en las áreas de sus competencias propias (...). La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas, están referidas a los órganos del Estado", así como también, "Que el ciudadano tiene derecho a conocer la eficiencia y eficacia con que el órgano público cumple sus funciones, esto es, la información de cuyo conocimiento se trata está íntimamente ligada con el derecho que a éste asiste de conocer de qué modo la citada Superintendencia lleva a cabo sus deberes y, específicamente, aquellos relacionados con la fiscalización previa de aquellas sociedades y sus accionistas que desean constituirse como una entidad bancaria con funcionamiento en nuestro país" (considerando 10°). En consecuencia, en mérito de lo expuesto, se desestimará la alegación del INE en este punto. 9) Que, ahora bien, en relación a la causal de reserva alegada por el órgano reclamado en orden a que entregar la información pedida afectaría el debido cumplimiento de sus funciones en los términos previstos en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, cabe tener presente especialmente los antecedentes señalados en sus descargos como en su respuesta a la medida para mejor resolver señalada en el N° 5 de lo expositivo. En este orden de ideas, el INE sostuvo, en síntesis, que entregar información de precios de los productos solicitados identificando las marcas, permitiría determinar los precios aportados por cada una de las cadenas farmacéuticas, por lo que proporcionar lo pedido revelaría información relacionada con las políticas de precios de los distintos informantes, generando un antecedente que podría disminuir la respuesta los mismos, y con ello generar un riesgo en términos de compilación del IPC derivado de que las empresas podrían no querer entregar información de precios al instituto dado el riesgo de que dicha información pudiese ser revelada a terceros. 10) Que, no obstante lo señalado por el órgano reclamado, de los antecedentes examinados en el presente caso, particularmente la medida para mejor resolver y la gestión oficiosa señaladas en el N° 5 y N° 6 de lo expositivo, respectivamente, a juicio de este no se han acreditado elementos suficientes para configurar la causal de reserva alegada, por cuanto en primer lugar, en virtud de la gestión oficiosa realizada se pudo constatar que es una práctica comercial de a lo menos las grandes cadenas farmacéuticas con cobertura en todo gran parte del territorio nacional, que publiquen en sus sitios web el nombre de los anticonceptivos que venden con la publicación expresa de sus precios, por lo que en los hechos los precios de anticonceptivos orales ya es de conocimiento público, faltando determinar cuáles son los que el INE considera para la elaboración del IPC. 11) Que, por otro lado, el propio INE ha reconocido que su normativa contempla la posibilidad de cursar una multa cuando las personas naturales o jurídicas se negaren a suministrar los datos estadísticos que les fueren solicitado. En efecto, el artículo 22 de la ley N° 17.374 prescribe que "Las personas a que se refieren los artículos 20° y 21°, de esta ley, que se negaren a suministrar los datos estadísticos que les fueren solicitados, o que los falsearen, o alteraren, sufrirán una multa de una suma no inferior a 1/5 ni superior a cuatro sueldos vitales mensuales del departamento de Santiago. La aplicación y pago de la multa no exime al infractor de cumplir la obligación correspondiente. En caso de persistir la rebeldía, la multa podrá ser nuevamente impuesta, aumentándose hasta el doble del valor señalado en el inciso primero." Luego, frente al riesgo que la entrega de lo pedido pueda afectar la compilación del IPC derivado de que las empresas podrían no querer entregar información de precios, es la propia ley N° 17.374 la que otorga al INE las facultades necesarias para exigir y eventualmente sancionar el incumplimiento de la obligación legal de informar que tienen las empresas de los productos sobre los cuales versa el requerimiento, y por tanto asegura tener los insumos técnicos necesarios para elaborar el IPC. No obstante lo señalado, no es posible obviar que el INE siempre podrá obtener la información referida a los precios a través de los sitios web de las propias farmacéuticas en que se encuentra disponible, como se constató en la gestión oficiosa realizada, y en cualquier caso, siendo el INE un órgano público con presencia en todas las regiones del territorio nacional, excepcionalmente incluso ante la disminución de respuesta por parte de los informantes, por la entrega de lo pedido u otro motivo, podría recabar la información presencialmente, circunstancias todas que sólo ayudarían al debido cumplimiento de sus funciones al permitirle obtener información lo más fidedigna posible para la elaboración del IPC, en lugar de afectarlas como sostiene el órgano reclamado, razón por lo cual se desestimará dicha alegación. 12) Que, sin perjuicio de lo señalado precedentemente, y aunque no se ha alegado expresamente, este Consejo hace presente que el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, permite denegar el acceso a la información "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico". Además, es del caso recordar que este Consejo ha establecido los criterios que deben considerarse copulativamente para determinar si la información que se solicita contiene antecedentes cuya divulgación puede afectar los derechos económicos y comerciales de una persona, natural o jurídica. Así, la información debe cumplir con las siguientes condiciones o requisitos: a) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; b) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afectar significativamente su desenvolvimiento competitivo). 13) Que, en el presente caso, particularmente la gestión oficiosa señalada en el N° 6 de lo expositivo, se pudo constatar que es una práctica comercial de a lo menos las grandes cadenas farmacéuticas con cobertura en todo gran parte del territorio nacional, que publiquen en sus sitios web el nombre de los anticonceptivos que venden con la publicación expresa de sus precios, por lo que no se da cumplimiento a que lo pedido se información secreta y que sea objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto, por el contrario, se publican las marcas y preciso en sitios web oficiales de las empresas farmacéuticas, sin perjuicio de su consulta de modo presencial. Luego, no se han argumentado ni acreditado debidamente el cumplimiento de cada uno de estos requisitos, por lo que no ha sido determinar que la publicidad de la información pedida pueda afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de su titular, ni que el secreto o reserva de ella proporcione a dicha empresa una evidente mejora, avance o ventaja competitiva que permita configurar la causal de reserva en análisis. 14) Que, en este sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable, y con la suficiente especificidad que permita justificar la reserva, de modo que no cabe presumirla, sino que debe ser acreditada, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad. Al respecto, cabe tener presente que por tratarse de normas de derecho estricto -las causales de reserva-, que se contraponen al principio general de Transparencia de los actos de la Administración, dichas normas deben ser interpretadas restrictivamente. Razones por las cuales, a juicio de este Consejo, tampoco es posible estimar configurada la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. 15) Que, a mayor abundamiento, en el presente amparo resulta pertinente tener en consideración lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, en el caso Claude Reyes y otros versus Chile, en orden a que "En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. (Considerando 86). Asimismo, es aplicable lo señalado por la referida Corte Interamericana, en cuanto que "El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad." (Considerando 87). Luego, resulta plenamente aplicable lo señalado respecto de la información pedida en el presente caso, particularmente teniendo presente la incidencia general que tiene la elaboración del IPC en la vida diaria de las personas, y por tanto el interés público existente acerca de los insumos que se consideran para su confección. 16) Que, por lo expuesto, no habiéndose configurado alguna causal de reserva que justifique denegar la información pedida, este Consejo acogerá el presente amparo, ordenando entregar al solicitante la información pedida. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Eduardo Soto Fernández en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. a) Entregar al reclamante la información relativas a las marcas de anticonceptivos orales que se incluyen en el monitoreo del IPC, como asimismo los precios de dichas marcas durante el año 2020, con indicación de su precio en enero y diciembre de dicho año. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Eduardo Soto Fernández y al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. VOTO DISIDENTE La presente decisión es acordada con el voto en contra de la Consejera doña Natalia González Bañados, quien no comparte lo razonado en los considerandos 7° a 16° del presente acuerdo, estimando que el presente amparo debe ser rechazado, con base a las siguientes consideraciones: 1) Que, de los antecedentes revisados a juicio de esta disidente se concluye que la entrega de la información específica que se ha solicitado podría permitir la identificación de los participantes que proporcionaron la información reclamada, con la expectativa de que sean resguardos por el INE, así como también, de que su utilización y tratamiento obedezca a fines estadísticos. De este modo, su eventual publicidad podría, en futuras encuestas, mermar la confianza en la institución requerida, llevando a las personas a negarse a responderlas o simplemente a no otorgar información fidedigna, produciendo una afectación presente o probable y con suficiente especificidad en el debido cumplimiento de las funciones del INE, al comprometer la certeza de los insumos para la actividad estadística que le corresponde realizar y que son utilizados, tanto a nivel nacional como internacional. 2) Que, asimismo, sobre la base de lo expuesto, lo señalado por el órgano reclamado en virtud de la medida para mejor resolver señalada en el N° 5 de lo expositivo, y lo resuelto en las decisiones de los amparos roles C149-14, C203-17, C3211-20, C5330-20 este Consejo entiende que la información solicitada afecta la capacidad del órgano público para desarrollar adecuadamente las funciones que la propia ley le ha encomendado, con lo cual se genera una afectación al debido cumplimiento de las funciones del INE, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, haciendo presente que los antecedentes requeridos han sido obtenidos en el ejercicio de sus funciones, en particular, la de "efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales" y la de "Efectuar periódicamente encuestas destinadas a actualizar las bases de los diferentes índices, en especial los del costo de vida", establecidas en el artículo 2, letras a) y d), de la ley N° 17.374. Dicha circunstancia, consecuencial e interpretada armónicamente, incidiría en la labor que el organismo reclamado deberá realizar en futuros procesos de recopilación de antecedentes para la elaboración del índice de que se trata, afectando con ello el debido cumplimiento de las funciones del Instituto Nacional de Estadísticas en la materia. 3) Que, a mayor abundamiento, la divulgación de la información solicitada podría afectar los derechos comerciales de las personas naturales y jurídicas que la han entregado en el contexto de la encuesta que el órgano reclamado lleva a cabo y bajo los supuestos de reserva que establece el artículo 29 de la ley N° 17.374. Dicha circunstancia, consecuencial e interpretada armónicamente, incidiría en la labor que el Instituto Nacional de Estadísticas debe realizar en futuros procesos de recopilación de antecedentes para la encuesta de que se trata, afectando con ello el debido cumplimiento de sus funciones. Por tanto, de conformidad con lo razonado precedentemente, se rechazará el presente amparo, por configurarse respecto de los antecedentes requeridos la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. 4) Que, por lo expuesto, a criterio de esta disidente, se configura la causal de reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, debiéndose, en consecuencia, rechazarse el presente amparo. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.