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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1818-12</strong></p>
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Entidad pública: Carabineros de Chile</p>
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Requirente: Alberto Urzúa Toledo</p>
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Ingreso Consejo: 31.12.2012</p>
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En sesión ordinaria N° 422 del Consejo Directivo, celebrada el 27 de marzo de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1818-12.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del año 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; la Ley N° 18.928, que fija normas sobre adquisiciones y enajenaciones de bienes corporales e incorporales muebles y servicios de las Fuerzas Armadas; la Ley Nº 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional de Inteligencia; la Ley N° 20.424, que aprueba el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional; el D.S. N° 95/2006, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 18.928; los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 17 de octubre de 2012 don Alberto Urzúa Toledo solicitó a Carabineros de Chile copia digitalizada de lo siguiente:</p>
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a) Todas las facturas que hasta la fecha obran en poder de la Institución referidas a los “Sistemas Multilínea de Intercepción y Grabación de Comunicaciones telefónicas, fax por líneas analógicas o ISDN”, modelo RT - 8100, de la marca radio Trevisan, se encuentren o no actualmente operativos o prestando servicios;</p>
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b) O en defecto del literal anterior, de cualquier otro documento original (todos ellos) que señale por cada unidad adquirida de estos equipos pertenecientes a la marca y modelo ya expresados en el numeral:</p>
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i) La fecha en que se entregó el equipo a la Institución;</p>
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ii) El nombre y RUT de la empresa proveedora; y,</p>
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iii) El precio o costo por cada unidad;</p>
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c) En ambos casos, sea a) o b), se exprese si la adquisición se realizó mediante convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo junto con el código de la operación en su caso, y cuál fue la fecha de celebración del contrato.</p>
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d) Respecto a todos los otros modelos que correspondan a la marca Radio Trevisan por cada una de las unidades que hasta la fecha se han adquirido, requiere que señale la siguiente información:</p>
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i) La fecha en que se celebró el contrato con el proveedor;</p>
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ii) El nombre y RUT de la empresa proveedora;</p>
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iii) El precio o costo por cada unidad;</p>
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iv) Identificación exacta del modelo; y,</p>
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v) Y si la adquisición se realizó mediante convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo, junto con el código de la operación en su caso.</p>
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2) PRÓRROGA Y RESPUESTA: Tras prorrogar el plazo de respuesta, el 3 de diciembre de 2012 Carabineros de Chile, mediante Resolución Exenta N° 204, contestó la solicitud del Sr. Urzúa, señalando, en síntesis, lo siguiente:</p>
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a) Conforme a la Ley Nº 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia, la información requerida es secreta, pues corresponde a materias relacionadas a la Inteligencia Nacional. La citada ley establece en su artículo 5° que el Sistema Nacional de Inteligencia “estará integrado por las Direcciones o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública” y “las unidades, departamentos o cualquiera otra dependencia de las Fuerzas Armadas o de Orden y Seguridad Pública que realicen las tareas de inteligencia se considerarán, para los efectos de la aplicación de esta ley, como partes integrantes de las respectivas direcciones o jefaturas de inteligencia señaladas precedentemente”. Por su parte, su artículo 38 dispone que se “se considerarán como secretos y de circulación restringida, para todos los efectos legales, los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de los organismos que conforman el Sistema o de su personal, cualquiera que sea su cargo o la naturaleza de su vinculación jurídica con éstos. Asimismo, tendrán dicho carácter aquellos otros antecedentes de que el personal de tales organismos tome conocimiento en el desempeño de sus funciones o con ocasión de éstas Los estudios e informes que elaboren los organismos de inteligencia sólo podrán eximirse de dicho carácter con la autorización del Director o Jefe respectivo, en las condiciones que éste indique”. Por lo tanto, son reservados los antecedentes, informaciones y registros que elaboren u obren en poder de la DIPOLCAR, por tratarse de un organismo público que conforma el Sistema Nacional de Inteligencia y de su personal.</p>
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b) En aplicación de lo dispuesto por la disposición cuarta transitoria de la Constitución y primera transitoria de la Ley de Transparencia, el citado artículo 38 tiene carácter de ley de quórum calificado.</p>
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c) La comunicación de la información afectaría al debido cumplimiento de las funciones de Carabineros de Chile, en particular de su Dirección Nacional de Inteligencia Policial, por tratarse de antecedentes producidos en ejercicio de las actividades de inteligencia policial. Al respecto, indica que los procesos de adquisición de los aparatos tecnológicos sobre los que versa la solicitud de información expresan informaciones que para los fines de la licitación son evidentes (tales como el número de unidades, composición, fabricación, materiales, tipo de tecnología, entre otros), pero cuya comunicación implicaría develar datos de valor estratégico para las operaciones desarrolladas por la Dirección Nacional de Inteligencia. Su comunicación permitiría a quienes estén interesados en estos datos poner en riesgo la implementación y desarrollo de estas operaciones, las cuales se planifican y se realizan de manera secreta y prolongada en el tiempo.</p>
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d) Es expresión de su carácter secreto el hecho de que este tipo de compras se realiza por trato directo o por licitación privada y, conforme a la Ley N° 19.886, sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y la Ley N° 18.928, que fija normas sobre adquisiciones y enajenaciones de bienes corporales e incorporales muebles y servicios de las Fuerzas Armadas, en esos casos la información es mantenida en reserva. En ese sentido, el artículo 3°, letra f), de la Ley N° 19.886, dispone que quedan excluidos de la aplicación de la presente ley “los contratos que versen sobre material de guerra, los celebrados en virtud de las leyes números 7.144, 13.196 y sus modificaciones; y, los que se celebren para la adquisición de las siguientes especies por parte de las Fuerzas Armadas o por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública… equipos y sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados exclusivamente para sistemas de comando, de control, de comunicaciones, computacionales y de inteligencia…”.</p>
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3) AMPARO: El 24 de diciembre de 2012 don Alberto Urzúa Toledo reclamó el amparo a su derecho de acceso a la información denegada por Carabineros de Chile, ante la Gobernación Provincial de Iquique. Dicha presentación fue ingresada a este Consejo el 31 de diciembre de 2012. Los fundamentos del citado amparo son los siguientes:</p>
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a) Las disposiciones de la Ley Nº 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado, debe ser interpretada restrictivamente. Por lo tanto, si información que obra en poder de la DIPOLCAR está cubierta –en principio– por la obligación de guardar secreto que señala su artículo 38, no puede extenderse dicho carácter a información que obre en poder de cualquier otra persona, departamento, unidad o servicio fuera de la Dirección de Inteligencia de Carabineros y que corresponda a un sujeto obligado por la Ley de Transparencia. Al respecto, tratándose esta petición de “adquisiciones” y los documentos que las respaldan, la Ley N° 18.928, sobre adquisiciones de las FUERZAS ARMADAS, identifica en su artículo 11 quiénes son los funcionarios públicos (pertenecientes a Carabineros de Chile) facultados para realizar las operaciones de adquisición y enajenación que comprende esa ley, nombrándose al General Director de Carabineros y el Director de Logística de Carabineros. Así las cosas, si bien el artículo 2° señala que se podrá delegar la facultad de efectuar las adquisiciones en el oficial de la respectiva institución, cabe entender que la facultad sigue manteniéndose en el General Director y del Director de Logística.</p>
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b) Lo solicitado no comprende el acceso a antecedentes producidos en ejercicio de actividades de inteligencia policial, sino que a los antecedentes que respaldan la compra de equipos que son necesarios para el desarrollo las actividades de inteligencia policial.</p>
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c) Desconoce que la información solicitada ponga en riesgo la implementación y desarrollo de operaciones de inteligencia. Al efecto, indica que el fabricante tiene sitio electrónico disponible para todo el público en www.radiotrevisan.com. Además, es de público conocimiento que las policías realizan funciones de inteligencia y existen audiencias en que se reproduce el contenido de escuchas telefónicas.</p>
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d) La interpretación realizada por Carabineros de Chile de la Ley N° 19.886, sobre compras públicas, es errada, pues si bien el artículo 3°, letra f), excluye de su aplicación la adquisición de equipos de información de tecnología utilizados para sistemas de inteligencia, ello no implica la reserva o secreto de la información relativa a ella.</p>
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e) Frente a la misma solicitud de información, la Policía de Investigaciones de Chile (PDI) hizo entrega de la información solicitada, sin invocar causal de secreto o reserva alguna. Al efecto, acompaña copia de la respuesta de la PDI, en la que se le informó el modelo de los equipos adquiridos, que éstos fueron adquiridos mediante importación directa y que no existe facturas sino sólo órdenes de compra con sus respectivos precios, las cuales envió al reclamante. La citada orden de compra indica el proveedor, sus datos de contacto, la singularización del producto a adquirir, su valor y su forma de pago.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al Director General de Carabineros de Chile. El 21 de enero pasado, el Jefe del Departamento de Información Pública (S) de Carabineros de Chile, mediante Ordinario N° 25, formuló los descargos y observaciones de dicha institución, señalando, en síntesis, que:</p>
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a) El amparo es inadmisible porque fue interpuesto en forma extemporánea. La resolución denegatoria fue notificada el lunes 3 de diciembre de 2012, por consiguiente, conforme a la Ley de Transparencia, el plazo máximo para recurrir de amparo expiró el 24 de diciembre de 2012, recurriéndose recién el 31 de diciembre de 2012.</p>
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b) Agrega que se encuentra excluidos de la Ley N° 19.886, sobre compras públicas, “los contratos... que se celebren para la adquisición de sistemas de tecnologías de la información emergentes y avanzadas”, y dicho cuerpo legal establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad podrán mantener registros reservados o secretos, respecto de los bienes y servicios que se exceptúan de esa ley. Aparatos tecnológicos como los que son objeto de la solicitud en comento cabe dentro de aquellos que la ley califica de “sistemas de tecnologías de la información emergentes y avanzadas”, cuya adquisición queda fuera del Sistema de Contratación Pública, por lo que se autoriza mantener registros reservados o secretos sobre esas adquisiciones.</p>
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c) El Sistema de Inteligencia del Estado, establecido por la Ley N° 19.974, está integrado por las Direcciones o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública que, para el caso de Carabineros, se traduce en la Dirección Nacional de Inteligencia, cuyos antecedentes, informes y registros son secretos para todos los efectos legales. Conforme a la Constitución y la Ley de Transparencia, dicho cuerpo legal es una ley de quórum calificado. Por lo tanto, los registros de la Dirección Nacional de Inteligencia, como son aquellos relativos a la adquisición de bienes y servicios excluidos de la Ley N° 19.886, son secretos.</p>
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5) AUDIENCIA PÚBLICA: El Consejo Directivo de esta Corporación, en sesión ordinaria Nº 414, de 26 de febrero de 2013, acordó convocar en el presente amparo a una audiencia de rendición y discusión de antecedentes y medios de prueba, conforme al artículo 25, inciso final, de la Ley de Transparencia, la que fue comunicada mediante Oficio N° 840, de 4 de marzo de 2013. Dicha audiencia se llevó a cabo el día 27 de marzo de 2013, a las 10:00 horas, oyéndose las exposiciones de los apoderados de Carabineros de Chile, el Coronel don Ramiro Larraín Donoso, Jefe del Departamento de Información Pública; el Coronel (J) don Carlos Aguilar Tessada, asesor jurídico del Departamento de Información Pública, y don Patricio Muñoz Navarro, abogado del Departamento de Información Pública. A dicha audiencia no asistió el reclamante don Alberto Urzúa Toledo.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, en forma previa a entrar al fondo del presente amparo, cabe pronunciarse sobre la admisibilidad de esta reclamación, atendida la alegación formulada por Carabineros de Chile en sus descargos. Al respecto, cabe tener presente que el artículo 24 de la Ley de Transparencia dispone que las reclamaciones de amparo al derecho de acceso a la información deben presentarse, ante la Gobernación Provincial del domicilio del reclamante o ante este Consejo, dentro del plazo de 15 días, contado desde la notificación de la respuesta del organismo. En el caso en análisis, la respuesta de Carabineros de Chile fue notificada el 3 de diciembre de 2012 y, según consta en el timbre inscrito en la misma presentación que contiene el amparo, éste fue interpuesto previamente ante la Gobernación Provincial de Iquique, el 24 de diciembre de 2012, esto es, dentro del plazo de 15 días dispuesto por el legislador. Dicha presentación fue recibida posteriormente por este Consejo el 31 de diciembre de 2012. Todo lo anterior permite enervar la alegación de extemporaneidad formulada por la reclamada respecto de la interposición del presente amparo, debiendo la misma ser desestimada.</p>
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2) Que, a continuación, cabe analizar la cuestión de fondo debatida en este amparo. Al respecto, Carabineros de Chile ha sostenido que la información que le fue solicitada se referiría a adquisiciones que se encuentran exceptuadas del régimen general de compras públicas regido por la Ley N° 19.886, sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. Además, argumentó que el carácter secreto de dicha información encontraría justificación en las disposiciones propias de la citada Ley N° 19.886, como también de la Ley N° 18.928, atendido que lo solicitado dice relación con adquisiciones de “equipos y sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados exclusivamente para sistemas de comando, de control, de comunicaciones, computacionales y de inteligencia”. Asimismo, invocó el texto expreso del artículo 38 de la Ley Nº 19.974, que declara secretos y de circulación restringida los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de los organismos que conforman el Sistema Nacional de Inteligencia o de su personal. Finalmente, Carabineros de Chile arguyó que, en la especie, concurre, la hipótesis de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, estimando que la comunicación de la información afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la DIPOLCAR, pues se develarían datos de valor estratégico de sus operaciones, que pondrían en riesgo la implementación y desarrollo de éstas.</p>
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3) Que, al respecto, debe tenerse presente que conforme a lo dispuesto en el artículo 7°, letra e), de la Ley de Transparencia, los órganos de la Administración deben mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, entre otros antecedentes, las contrataciones para el suministro de bienes muebles, con indicación de los contratistas e identificación de los socios y accionistas principales de las sociedades o empresas prestadoras. El inciso tercero del citado artículo 7° agrega que las contrataciones que no sean sometidas al Sistema de Compras Públicas deberán incorporarse a un registro separado, al cual también deberá accederse desde el sitio electrónico institucional. Por tanto, conforme a las disposiciones de la Ley de Transparencia, la información solicitada es, en principio, de aquella que debe ser publicada por Carabineros de Chile en su sitio electrónico, a menos que a su respecto resulte aplicable alguna causal de secreto o reserva.</p>
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4) Que, en relación con ello, Carabineros de Chile ha sostenido que la Ley N° 19.886 establecería el carácter secreto de la información relativa a las adquisiciones exceptuadas de su aplicación, entre las que se encontrarían la compra de los equipos objeto de la consulta del reclamante. Dicho cuerpo legal, en su artículo 3°, letra f), exceptuó del sistema de compras públicas a “Los contratos que versen sobre material de guerra; los celebrados en virtud de las leyes números 7.144, 13.196 y sus modificaciones; y, los que se celebren para la adquisición de las siguientes especies por parte de las Fuerzas Armadas o por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública:… sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados exclusivamente para sistemas de comando, de control, de comunicaciones, computacionales y de inteligencia…”. Conforme al inciso final de dicho precepto, los contratos indicados en él “se regirán por sus propias normas especiales, sin perjuicio de lo establecido en el inciso final del artículo 20 de la presente ley”. A su vez, la misma Ley N° 19.886 contiene las siguientes dos disposiciones relativas al régimen de publicidad de las compras exceptuadas de su aplicación, a saber:</p>
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a) Su artículo 20, relativo al sistema de información de compras públicas, dispone en su inciso final que los organismos públicos “estarán exceptuados de publicar en el sistema de información (que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública)… aquella información sobre adquisiciones y contrataciones calificada como de carácter secreto, reservado o confidencial en conformidad a la ley. Las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad cumplirán con esta obligación, en conformidad a su legislación vigente sobre manejo, uso y tramitación de documentación”.</p>
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b) Su artículo 16 –contenido en el párrafo 5° de la Ley, relativo al registro de contratitas– prescribe que existirá un registro electrónico oficial de contratistas de la Administración, en el cual se inscribirán todas las personas que contraten con los organismos del Estado, registro que será de carácter público. Con todo, reconoce que “podrán, asimismo, existir otros registros oficiales de contratistas para órganos o servicios determinados… Dichos registros serán regulados por decreto supremo expedido por el Ministerio respectivo… (y éstos) serán siempre públicos”. Agrega que “No obstante, las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública, podrán mantener registros reservados o secretos, respecto de los bienes y servicios que se exceptúan de esta ley, en conformidad con su legislación”.</p>
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5) Que, del tenor literal del citado artículo 20 de la Ley N° 19.886 puede concluirse que dicha norma, en sí misma, no establece el carácter secreto de la información exceptuada de ser publicada en el sistema de compras públicas, a que se refiere el artículo 3° del mismo cuerpo legal. Por el contrario, la citada norma establece como presupuesto o requisito para que opere la excepción de publicidad, que la información sea, previamente, calificada como secreta o reservada de conformidad con otra ley. Por tanto, debe concluirse que la operatividad del mencionado artículo 20 está determinada por la concurrencia de una norma legal distinta, que consagre expresamente una hipótesis de secreto o reserva. Por ello, los órganos de la Administración deben invocar dicha norma en el caso concreto a efectos de dar lugar a la excepción de publicidad del artículo 20. Ello es sin perjuicio de que el citado artículo 20 disponga que las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública darán cumplimiento a la obligación de dar publicidad a sus compras en conformidad a su legislación vigente sobre manejo, uso y tramitación de documentación.</p>
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6) Que, por su parte, en cuanto a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley N° 19.886, en primer lugar, cabe concluir que conforme al contexto de la norma en análisis, contrariamente a lo indicado por Carabineros de Chile, los registros a los que aquélla se refiere son únicamente los registros de los contratistas o proveedores que elabora la Administración, sin que tal precepto se extienda al registro de los productos o compras efectuadas por el órgano administrativo. Tal aserto encuentra fundamento en que la citada norma está contenida en el párrafo relativo al “registro de contratistas” y ella versa sólo sobre la generación de este especial tipo de registros, no así de los registros de información de otra índole, como lo sería, por ejemplo, la individualización del producto adquirido. Además, las razones que a continuación se exponen justifican que el artículo 16 de la Ley de Compras Públicas no constituye una hipótesis de secreto o reserva en sí misma, sino que se trata de una norma condicionada a la concurrencia de una hipótesis legal de secreto en otro cuerpo legal. En efecto:</p>
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a) De interpretarse el artículo 16 como una norma de secreto autónoma, ello supondría estimar que tal norma “facultaría” a las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública para determinar, por sí mismas, cuándo uno de los registros de contratistas en su poder tendría el carácter de secreto o reservado. En efecto, la norma indica que dichos órganos “podrán mantener registros reservados o secretos”. Sin embargo, tal interpretación contravendría la reserva legal dispuesta expresamente por el artículo 8° de la Constitución, conforme a la cual sólo el legislador puede determinar los casos de secreto y reserva de la información, no así la Administración.</p>
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b) Además, una interpretación en tal sentido pugna con el contenido del propio inciso final del artículo 16, que hace expresa mención a que será “en conformidad con su legislación” que las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública podrán mantener registros reservados o secretos. Dicha cláusula constituye una remisión a un marco normativo sectorial a efectos de determinar cuando un registro de los que trata dicha disposición deba ser secreto o reservado. Por lo tanto, debe verificarse en dicho marco una norma legal distinta que establezca el secreto de los registros de contratistas. Sobre el particular, cabe destacar que la Ley N° 20.424, que aprueba el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, si bien en su artículo 34 consagra hipótesis de secreto respecto de los fundamentos de los actos y resoluciones presupuestarios de la defensa nacional relativos a, entre otros, las “especificaciones técnicas y cantidades de equipamiento bélico y material de guerra”, es perentorio en indicar que “Los registros de proveedores de los organismos e instituciones del sector serán públicos. Dichos registros deberán hallarse permanentemente actualizados, indicando aquellos hechos esenciales que atañen a la naturaleza y estructura de las personas jurídicas ahí señaladas, e identificando a las personas naturales que ejerzan las funciones de su representación en Chile. No podrá admitirse a tramitación ninguna gestión con proveedores que no cumplan con dichas exigencias…”.</p>
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7) Que, además, Carabineros de Chile ha indicado que la Ley N° 18.928 también daría cuenta del carácter secreto de las adquisiciones consultadas por el reclamante. Dicha ley otorga facultades especiales a ciertas autoridades de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública “para efectuar, en representación del Fisco, adquisiciones de bienes corporales e incorporales muebles y contratar o convenir servicios, a título gratuito u oneroso, en la forma establecida por la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios” (artículos 1° y 11). Además, dispone que ella “no se aplicará a las adquisiciones o enajenaciones de material de guerra, a las de las leyes N°s. 7.144 (que crea el Consejo Superior de la Defensa Nacional –derogada por la Ley N° 20.424), 12.856 (que crea el Consejo de Salud de las Fuerzas Armadas), 12.867 (autoriza la enajenación de buques de la armada), 17.174 (que faculta a la enajenación de predios de la Fuerzas Armadas), 18.476 (sobre los hospitales de las Fuerzas Armadas) y a las que se efectúen directamente en el extranjero u otras que se hagan en virtud de leyes especiales”. Por último, establece que los procedimientos a que se sujetarán las adquisiciones serán establecidos en un reglamento especial (artículos 4° y final). Sin embargo, la citada Ley sobre Adquisiciones de las Fuerzas Armadas no establece disposición de secreto o reserva alguna respecto del tipo de compra o adquisición objeto del presente amparo, ni de ninguna otra.</p>
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8) Que, por su parte, el reglamento de la citada Ley N° 18.928 (D.S. N° 95/2006, del Ministerio de Hacienda) tiene por objeto “establecer los procedimientos a que se sujetarán las adquisiciones y contrataciones de los mismos” (artículo 1°). Sin embargo, su artículo 4° indica, incorporando nuevas exclusiones a las ya señaladas por la ley, que el citado reglamento no se aplicará respecto de “las contrataciones que se celebren para la adquisición… de equipos y sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados exclusivamente para sistemas de comando, de control, de comunicaciones, computacionales y de inteligencia…”. En consecuencia, dicho cuerpo reglamentario no resulta aplicable a las adquisiciones objeto de la solicitud de información a que se refiere el presente amparo.</p>
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9) Que, en definitiva, del estudio de los cuerpos normativos antes expuestos –Ley N° 19.886, Ley N° 18.928 y el reglamento de esta última–, que han sido invocados por Carabineros de Chile como fundamentos del carácter secreto de la información sobre las adquisiciones de equipos objeto del presente amparo, puede concluirse que, si bien los cuerpos normativos recién citados reconocen la aplicación de un régimen de excepción a las compras y adquisiciones objeto del amparo en análisis –esto es, los equipos y sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados para sistemas de inteligencia–, ninguna de las dos leyes citadas establecen el carácter secreto de la información solicitada. Dicha reserva, conforme a la remisión efectuada por los artículos 16 y 20 la Ley N° 19.886, depende de la concurrencia de una hipótesis de secreto contenida en un cuerpo normativo distinto. En el presente caso, conforme a la argumentación efectuada por Carabineros de Chile, tal reserva habría sido establecida por el artículo 38 de la Ley Nº 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia, y por el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, hipótesis que serán analizadas en los considerandos que siguen.</p>
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10) Que, la Ley Nº 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia, se aplica “a toda la actividad de inteligencia que realicen los órganos y servicios que integren dicho Sistema” (artículo 1°). A su vez, el Sistema es definido como “el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente coordinados, que dirigen y ejecutan actividades específicas de inteligencia y contrainteligencia, para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, con el objetivo de proteger la soberanía nacional y preservar el orden constitucional…” (artículo 4°). Dicho Sistema se encuentra integrado, entre otros organismos, por “las direcciones o jefaturas de inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública” (artículo 5°, letra d) –a saber, en el caso de Carabineros de Chile, por la Dirección Nacional de Inteligencia–. Además, “Las unidades, departamentos o cualquiera otra dependencia de las Fuerzas Armadas o de Orden y Seguridad Pública que realicen tareas de inteligencia se considerarán, para los efectos de la aplicación de esta ley, como partes integrantes de las respectivas direcciones o jefaturas de inteligencia señaladas precedentemente” (artículo 5°, inciso final). Respecto de los servicios de inteligencia policial, la Ley N° 19.974 indica que la inteligencia policial “Comprende el procesamiento de la información relacionada con las actividades de personas, grupos y organizaciones que de cualquier manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden público y de la seguridad pública interior” (artículo 22, inciso 2°). Asimismo, dicho cuerpo legal reglamenta los procedimientos especiales de obtención de información, mediante los cuales se “permite el acceso a antecedentes relevantes contenidos en fuentes cerradas…”, entre los que se encuentra la intervención de comunicaciones de diverso tipo, así como de la intervención de cualquiera otros sistemas de tecnológicos de comunicación o información (artículo 24).</p>
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11) Que, por su parte, el artículo 38 de la Ley N° 19.974, contiene una hipótesis de secreto o reserva en los siguientes términos: “Se considerarán secretos y de circulación restringida, para todos los efectos legales, los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de los organismos que conforman el Sistema o de su personal, cualquiera que sea su cargo o la naturaleza de su vinculación jurídica con éstos. Asimismo, tendrán dicho carácter aquellos otros antecedentes de que el personal de tales organismos tome conocimiento en el desempeño de sus funciones o con ocasión de éstas”. Dicho precepto agrega que “Los estudios e informes que elaboren los organismos de inteligencia sólo podrán eximirse de dicho carácter con la autorización del Director o Jefe respectivo, en las condiciones que éste indique”. Finaliza señalando que “Los funcionarios de los organismos de inteligencia que hubieren tomado conocimiento de los antecedentes a que se refiere el inciso primero, estarán obligados a mantener el carácter secreto de su existencia y contenido aun después del término de sus funciones en los respectivos servicios” (lo destacado es nuestro).</p>
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12) Que, al respecto, según dispone el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, sólo podrá denegarse el acceso a la información “cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política”. En tal sentido, el artículo 8° de la Constitución establece que “…sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Con todo, la aplicación de normas de secreto previas a la reforma constitucional que incorporó el principio de publicidad en el artículo 8° a la Constitución (Ley Nº 20.050, de 2005) fue regulada por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, según el cual, “de conformidad a la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la ley Nº 20.050 (de 2005), que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8º de la Constitución Política”. En ese sentido, la citada disposición 4° transitoria de la Constitución establece que “Se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deben ser objeto de leyes… aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales”.</p>
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13) Que, este Consejo ha sostenido, de conformidad con las normas antes expuestas, que para la aplicación de una disposición que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la Ley Nº 20.050 no sólo basta que ésta conste en una norma de rango legal, sino que, de acuerdo al tenor literal del artículo 21 N° 5 y la disposición primera transitoria, ambas de la Ley de Transparencia, dicha norma debe declarar el carácter secreto o reservado de la información conforme con las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución (así se ha resuelto, por ejemplo, en las decisiones recaídas en los amparos Roles A45-09, C512-09 y C349-11). Por tanto, si bien el artículo 38 de la Ley N° 19.974, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, atendido que se trata de una norma previa a la Ley Nº 20.050, es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el artículo 8° de la Constitución. Tal reconducción material debe estar guiada por la exigencia de “afectación” dispuesta por la Constitución, respecto de los bienes jurídicos indicados en su artículo 8°. En la misma línea, este Consejo –por ejemplo– ha resuelto, en ejercicio de dicho proceso de reconducción material o interpretación conforme a la Constitución, que la norma de secreto consagrada en el artículo 436 del Código de Justicia Militar –según la cual, se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido “se relaciona” directamente con la seguridad del Estado–, debe ser interpretada en términos que la información que se pretenda reserva a su amparo afecte los bienes jurídicos que señala el citado artículo 8° de la Constitución, especialmente la seguridad de la Nación. En efecto, según este Consejo, “Esta es la forma, a juicio de este Consejo, en que la aludida disposición del Código de Justicia Militar debe ser interpretada para obtener un resultado que sea conforme con el texto vigente de la Constitución” (considerando 12° de la decisión recaída en el amparo Rol C512-09).</p>
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14) Que, en el presente caso, y según lo argumentado por Carabineros de Chile, para que una información fuera considerada secreta o reservada al amparo del citado artículo 38 de la Ley N° 19.974 bastaría simplemente que aquélla, cualquiera fuere su materia o naturaleza, “obrara en poder” de la Dirección Nacional de Inteligencia de la institución o de alguno de sus funcionarios. Sin embargo, tal interpretación pugna con el sentido restrictivo con que deben ser interpretadas las disposiciones de excepción –como lo son las normas de secreto o reserva–, pues, de acuerdo a ella, se entregaría la determinación del carácter secreto de la información a la pura discrecionalidad del órgano que la posee, que es, a su vez, la autoridad encargada de organizar sus sistemas de información internos, pudiendo centralizarlos o no en las dependencias de sus unidades de inteligencia, cualquiera fuere su materia, a fin de incluirlas o no en la protección que le concede el mencionado artículo 38.</p>
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15) Que, precisado lo anterior, cabe indicar que una interpretación de contexto del mencionado artículo 38 de la Ley N° 19.974 permite establecer que la funcionalidad del secreto consagrado en dicha norma está determinada por la posibilidad de restar del conocimiento público aquella información referida a las “actividades de inteligencia” que realicen los órganos y servicios que integran el Sistema de Inteligencia del Estado. En efecto, según disponen los artículos 1°, 4° y 5° de la Ley N° 19.974, el objeto de dicho cuerpo legal es precisamente la regulación de las actividades de inteligencia, y lo que determina la pertenencia de una unidad de las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública al citado Sistema es la dirección, ejecución o realización de dichas actividades de inteligencia. Además, a igual conclusión debe arribarse de la lectura del propio artículo 38, el cual confiere carácter secreto a “…otros antecedentes de que el personal de tales organismos tome conocimiento en el desempeño de sus funciones o con ocasión de éstas” (lo destacado es nuestro). Dichas normas dan cuenta que es la actividad de inteligencia lo que determina el ámbito de regulación de dicho cuerpo legal y, consecuentemente, la esfera protegida por ella a través del secreto. Por tanto, la referencia a “los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de…” que emplea el artículo 38 de la Ley N° 19.974, en tanto hace alusión a la tenencia o control de la información de que se trata, debe entenderse restringida a aquella información que, conforme a sus competencias, puede y debe controlar el Sistema de Inteligencia del Estado, esto es, a la información relativa a las actividades de inteligencia, y no a la información cuya materia o naturaleza resulte ajena a dichas actividades.</p>
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16) Que, este Consejo estima que una interpretación del referido artículo 38 en el sentido antes indicado resulta armónica con la exigencia de afectación dispuesta por el artículo 8° de la Constitución, en relación con los artículos 21 y 1° transitorio de la Ley de Transparencia, toda vez que:</p>
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a) Según lo indica la Ley N° 19.974, las actividades de inteligencia tienen por objeto precisamente asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, con el objetivo de proteger la soberanía nacional y preservar el orden constitucional (artículo 1°) y, en particular, la inteligencia policial comprende el procesamiento de la información relacionada con las actividades “que de cualquier manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden público y de la seguridad pública interior” (artículo 22, inciso 2°). Dichos objetivos se reconducen a la protección de la seguridad de la Nación, en los términos dispuestos por el artículo 8° de la Constitución y desarrollados por la Ley de Transparencia en su artículo 21 N° 3, al referirse a la defensa nacional, la mantención del orden público y la seguridad pública.</p>
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b) En sí mismas, las actividades de inteligencia son el objetivo de las labores desarrolladas por los organismos que constituyen el Sistema de Inteligencia del Estado, en las que, por definición, el secreto posibilita el éxito de su ejecución. Por tanto, la reserva de sus actividades también tiene por objeto resguardar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos que integran dicho Sistema de Inteligencia.</p>
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17) Que, por el contrario, si se estimara que el secreto previsto en el artículo 38 de la Ley N° 19.974 se configura únicamente en cuanto la información se encuentre bajo la tenencia o control de algún órgano del Sistema de Inteligencia del Estado, con independencia la materia o naturaleza de la misma, dicha norma carecería de relación directa con la afectación de los bienes jurídicos antes indicados, pues superaría el ámbito de protección de las actividades de inteligencia desarrolladas por dichos organismos, para extenderse a otras materias o esferas de actuación, en forma indefinida e ilimitada.</p>
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18) Que, en consecuencia, de acuerdo a la interpretación que se viene exponiendo, para efectos de verificar la aplicación del artículo 38 de la Ley N° 19.974 es menester determinar si lo solicitado en el caso de la especie constituye información relativa a actividades de inteligencia. En el presente amparo, en suma, lo solicitado es la siguiente información sobre aparatos de intercepción y grabación de comunicaciones modelo RT - 8100 u otros modelos de la marca Radio Trevisan, adquiridos por Carabineros de Chile: (a) identificación exacta del modelo, en su caso (distintos del modelo RT - 8100); (b) individualización de la empresa proveedora (nombre y RUT); (c) facturas respecto del equipo modelo RT - 8100; (d) fechas de entrega del equipo y de celebración del contrato; (e) precio por unidad; (f) naturaleza o modalidad del proceso de adquisición llevado a cabo (convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo) y el código de la operación, en su caso.</p>
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19) Que, del tenor de lo solicitado, puede concluirse que la información singularizada en los literales b) a f) del considerando precedente no constituye información relativa a actividades de inteligencia, toda vez que tales antecedentes, de divulgarse, se limitarían a dar cuenta de hechos y datos relativos al proceso de adquisición de un determinado modelo de equipo de interceptación de comunicaciones, sin referencia alguna a la operatividad, funcionalidad específica o destino del bien en sí mismo. De hecho, en cuanto al tipo de procedimiento de adquisición empleado, el propio órgano reclamado informó en su respuesta que este tipo de compras se realiza a través de los procedimientos de trato directo o licitación privada. Por su parte, en cuanto a la información descrita en el literal a) del considerando anterior –esto es, la identificación exacta de otros modelos de equipos adquiridos, distintos del RT - 8100 de la marca Trevisan–, Carabineros de Chile no ha aportado antecedentes que permitan concluir que la sola identificación del modelo de otros aparatos de interceptación y grabación adquiridos por la institución de cuenta de operaciones de interceptación específicas realizadas como parte de sus actividades de inteligencia policial. Por tanto, la información solicitada en el presente caso, en los términos en que se ha pedido, no puede estimarse relativa a actividades de inteligencia desarrolladas por Carabineros de Chile, razón por la cual ésta no se encuentra cubierta por la hipótesis de secreto contenida en el ya citado artículo 38 de la Ley N° 19.974. A mayor abundamiento, cabe concluir que bajo esa misma premisa ha obrado la Policía de Investigaciones de Chile respecto del mismo reclamante, con ocasión de una solicitud de información por éste formulada, habiéndole proporcionado las órdenes de compra de los productos adquiridos a Radio Trevisan, en las cuales se indica el modelo del equipo respectivo.</p>
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20) Que, no obstante los razonamientos anteriores, atendidas las demás alegaciones invocadas por Carabineros de Chile respecto de la reserva de la información pedida en virtud de la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, procede que este Consejo se pronuncie si, en la especie, la divulgación de los antecedentes solicitados supone o no una afectación al debido cumplimiento de las funciones de dicha institución, en especial de la DIPOLCAR. Al respecto, esta Corporación estima que la publicidad de la información contenida en las facturas que obran en poder de Carabineros referidas al equipo modelo RT - 8100, de la marca Radio Trevisan –solicitud contenida en el literal a) del N° 1 de lo expositivo– y toda la demás información solicitada respecto de otros modelos de esa misma marca adquiridos por dicho órgano (esto es, fecha en que se celebró el contrato con el proveedor; nombre y RUT de la empresa proveedora; precio o costo por cada unidad; identificación exacta del modelo; y, modalidad de la adquisición –convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo–, y el código de la operación, en su caso) –petición a que se refiere el literal d) del N° 1 de lo expositivo de esta decisión– implica un riesgo cierto, probable y específico de que se afecte el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros de Chile y de sus órganos de inteligencia, en los términos indicados en el numeral 1° del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en razón de que ello supondría acceder a información específica y estratégica relativa a equipamiento de mayor sofisticación tecnológica destinado a la realización de actividades de inteligencia de que actualmente dispone dicho órgano como, también, inferir sus características técnicas más relevantes, todo lo cual podría impedir o, al menos, dificultar o entorpecer la ejecución de tales acciones e investigaciones, debilitando el éxito de las mismas y potenciando la capacidad elusiva de los sujetos a quienes éstas están dirigidas. Por ello, este Consejo concluye que la divulgación de la información aludida en este considerando traería consigo una afectación al debido cumplimiento de las funciones de Carabineros de Chile, según lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, especialmente en su hipótesis del literal a), en cuanto ello podría perjudicar la prevención, investigación y persecución de crímenes o simples delitos.</p>
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21) Que, en consecuencia, se rechazará el presente amparo en lo relativo a la información pedida en los literales a) y d) de la solicitud –a que se hizo mención en el considerando anterior– y se acogerá sólo en aquella parte en que se requirió información del equipo modelo RT- 8100, de la marca Radio Trevisan, referida a la fecha de celebración del contrato y la fecha en que se entregó tal equipo a Carabineros; el nombre y RUT de la empresa proveedora; el precio o costo por cada unidad; la modalidad del proceso de adquisición de dicho modelo (convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo) y el código de la operación, en su caso; y la fecha de celebración del contrato –solicitudes comprendidas en los literales b) y c) del requerimiento–, en los términos que se indicará en lo resolutivo de esta decisión.</p>
<h3>
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por Alberto Urzúa Toledo en contra de Carabineros de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al General Director de Carabineros de Chile que:</p>
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a) Entregue al reclamante, respecto de la adquisición de “Sistemas Multilínea de Intercepción y Grabación de Comunicaciones telefónicas, fax por líneas analógicas o ISDN”, modelo RT - 8100, de la marca radio Trevisan, los documentos en donde conste la siguiente información o le informe derechamente sobre:</p>
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i) La fecha de celebración del contrato respecto a dicho equipamiento;</p>
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ii) La fecha en que se le entregó el equipo a la institución;</p>
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iii) El nombre y RUT de la empresa proveedora;</p>
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iv) El precio o costo por cada unidad;</p>
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v) La modalidad o naturaleza del proceso de adquisición desarrollado, esto es, si fue convenio marco, licitación pública, licitación privada o trato directo, además del código de la operación, en su caso.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
<p>
c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Alberto Urzúa Toledo y al General Director de Carabineros de Chile.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley Nº 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia, doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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