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DECISIÓN AMPARO ROL C7805-21</p>
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Entidad pública: Comisión Nacional de Acreditación</p>
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Requirente: Alejandro Cáceres Saavedra</p>
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Ingreso Consejo: 21.10.2021</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de la Comisión Nacional de Acreditación ordenando la entrega de todos los antecedentes que tuvo a la vista al momento de tomar la decisión de acreditar el programa de Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile por un periodo de 3 años, el día 18 de agosto de 2021, específicamente, los documentos preparados por la CNA; por los pares evaluadores del programa y por otras personas con su identificación.</p>
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Lo anterior, por cuanto se trata de información pública, no advirtiendo respecto de ellos un privilegio deliberativo pendiente y por no acreditarse suficientemente una afectación al debido cumplimiento de las funciones del servicio.</p>
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En efecto, a partir de las decisiones de amparo roles C1393-12 y C1653-12, se ha establecido que en el caso de procesos decisionales que comprenden etapas sucesivas, la configuración del privilegio deliberativo exige aplicar una separación del proceso. En este caso concreto, el órgano a la fecha del requerimiento había aprobado la acreditación del referido Doctorado, encontrándose pendiente la dictación del acto administrativo donde se contienen sus fundamentos; sin existir, por ende, un proceso deliberativo pendiente.</p>
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Previo a la entrega de la información en virtud del Principio de divisibilidad consagrado en la Ley de Transparencia deberán tarjarse aquellos datos personales de contexto incorporados en la documentación requerida, así como cualquier otro dato sensible, ello en conformidad con lo dispuesto en la Ley sobre protección de la vida privada y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por la citada Ley de Transparencia.</p>
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En sesión ordinaria N° 1246 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de enero de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C7805-21.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 04 de octubre de 2021, don Alejandro Cáceres Saavedra solicitó a la Comisión Nacional de Acreditación, también denominada CNA, la siguiente información:</p>
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"Con respecto a la reciente acreditación del Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile (proceso 2021), solicito una copia fiel e integral de todos los documentos preparados por los evaluadores externos al programa y por la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), que versan sobre dicho programa de doctorado y que han sido utilizados en el proceso de acreditación.</p>
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Solicito también una copia fiel e integral de todos los otros documentos o antecedentes tenidos a la vista, si existiesen, preparados o entregados a la CNA por terceros o por personas internas a la misma CNA, con indicación que quién preparó dichos documentos o antecedentes, o quién los entregó a la CNA.</p>
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Quedan excluidos de esta solicitud los documentos y antecedentes preparados por el programa mismo (formulario de antecedentes y sus anexos, informe de autoevaluación y sus anexos, información adicional entregada en respuesta a consultas de los pares evaluadores o de la CNA)."</p>
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2) RESPUESTA: El 19 de octubre de 2021, la Comisión Nacional de Acreditación respondió a dicho requerimiento, mediante Oficio N° :DP-000832-21, de 14 de octubre de 2021, indicando que se encuentra trabajando en la elaboración de la resolución que contiene los fundamentos de la decisión de acreditación del Doctorado en Ingeniería de Minas; y que en ese contexto, los documentos preparados por los pares evaluadores y por la Secretaría Ejecutiva son antecedentes previos para la dictación de la resolución final, motivo por el cual, la CNA se encuentra impedida de entregarlos, sin perjuicio de que una vez notificada la decisión, podrá requerirlos por esta misma vía nuevamente.</p>
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3) AMPARO: El 21 de octubre de 2021, don Alejandro Cáceres Saavedra dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.</p>
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Además, el reclamante hizo presente que: " (...) La solicitud tiene relación con la decisión de la CNA de acreditar el programa de Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile por un periodo de 3 años, decisión que se tomó el día 18 de agosto de 2021 (ver carta adjunta).</p>
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(...) Para aclarar la solicitud de información, los documentos o antecedentes requeridos eran todos aquellos disponibles a la fecha de la decisión tomada (18 de agosto) (pedí explícitamente los documentos "que hayan sido utilizados" o "tenidos a la vista"), no los informes que se preparan posteriormente a esta fecha.</p>
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Dado que la decisión de acreditar el Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile ya fue tomada y ha sido comunicada oficialmente a la institución con fecha 19 de agosto de 2021, no existe riesgo de que la publicidad de los documentos solicitados afecte el debido cumplimiento de las funciones de la CNA, lo cual es el requisito legal para denegar el acceso a la información según la ley 20.285, artículo 21.</p>
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Por lo anterior, deduzco amparo ante el Consejo para la Transparencia, para que la CNA entregue todos los documentos o antecedentes que tuvo a la vista al momento (18 de agosto de 2021) de tomar la decisión de acreditar el programa de Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile por un periodo de 3 años, esto es:</p>
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* documentos preparados por la CNA con anterioridad al 18 de agosto de 2021</p>
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* documentos preparados por los pares evaluadores del programa con anterioridad al 18 de agosto de 2021</p>
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* documentos preparados o entregados a la CNA por otras personas (indicar quiénes) con anterioridad al 18 de agosto de 2021.</p>
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Quedan excluidos de la solicitud los documentos y antecedentes preparados por el programa de doctorado (formulario de antecedentes y sus anexos, informe de autoevaluación y sus anexos, información adicional entregada en respuesta a consultas de los pares evaluadores o de la CNA), así como todos los documentos que están en preparación o que hayan sido preparados en una fecha posterior al 18 de agosto 2021."</p>
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- Se adjunta carta de la CNA al Sr. Rector de la Universidad de Chile informando que "(...) con fecha 18 de agosto de 2021, la Comisión acordó acreditar al Programa Doctorado en Ingeniería de Minas impartido por la Universidad de Chile, por un período de 3 años. Dicha acreditación rige a contar del 18 de agosto de 2021. El acto administrativo que contiene los fundamentos de la decisión adoptada será notificado a la brevedad."</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo y mediante Oficio N° E23412, de 17 de noviembre de 2021, confirió traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, solicitando que: (1°) refiérase a las alegaciones formuladas por la parte reclamante en el amparo, toda vez que indica que requiere que le sean entregados los antecedentes que se tuvieron a la vista al momento de acreditar el programa, es decir de manera previa al 18 de agosto de 2021; (2°) indique si la información reclamada obra en poder del órgano que representa, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de Ley de Transparencia; (3°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (4°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; y, (5°) informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo.</p>
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Mediante correo electrónico de fecha 01 de diciembre de 2021, el órgano remitió el Oficio N° :DP-001003-21, de 30 de noviembre de 2021, con su descargos, señalando en síntesis, lo siguiente:</p>
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En relación con el proceso de acreditación del programa de Doctorado en Ingeniería de Minas impartido por la Universidad de Chile, hace presente que se sometió a su segundo proceso de evaluación para obtener la acreditación, siendo analizado en sesión ordinaria N° 1.879, de 18 de agosto de 2021, resultando acreditado por el periodo de tres años. Los fundamentos de la decisión se consignarán in extenso en la respectiva resolución.</p>
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En ese contexto, señala que las resoluciones de acreditación no son un testeo del grado de cumplimiento de los criterios, sino que corresponde a un trabajo intelectual de ponderación de todos los antecedentes que conforman un proceso de evaluación, a saber: informe de autoevaluación, informe de evaluación externa o de pares evaluadores, observaciones a dicho informe y minutas de elaboradas por la Secretaría Ejecutiva, los que, sin ser vinculantes, constituyen antecedentes que la Comisión evalúa al momento de adoptar el acuerdo que decide acreditar o no una institución o un programa y posteriormente para elaborar la resolución de acreditación.</p>
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En este contexto, indica que la Comisión se encuentran elaborando la resolución que ejecuta el acuerdo de acreditar al mencionado Doctorado, en la cual se señalará el fundamento de la decisión y grado de cumplimiento de los criterios, teniendo en consideración y como antecedentes previos a su dictación, el informe de pares y las minutas elaboradas por la Secretaría Ejecutiva, entro otros antecedentes señalados anteriormente.</p>
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En mérito de lo expuesto, considera aplicable al caso en análisis la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21, N° 1, letra b), de la ley N° 20.285; toda vez que los documentos requeridos corresponden a antecedentes y/o deliberaciones previas a la adopción de una resolución de acreditación, la cual se encuentra inconclusa y aún sin ser sancionada ni notificada por la Comisión, por lo que la divulgación de los antecedentes que sirven de fundamento entorpecería el debido cumplimiento de las funciones de la CNA, en atención a que dichos documentos pueden contener juicios que sin ser vinculantes para la Comisión y su entrega previa a la dictación de la resolución, podría desvirtuar la apreciación de la decisión.</p>
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A mayor abundamiento, entregar los antecedentes que sirven de fundamento de una resolución en estado de elaboración a terceros no interesados dentro de un proceso de acreditación, no solo entorpecería las funciones de la CNA, sino también podría afectar los derechos de la institución, la cual deberá ser notificada para ejercer su derecho de oposición cuando la solicitud recaiga sobre antecedentes que se encuentren en condiciones de ser públicos, esto es, una vez que sea sancionada y notificada la respectiva resolución de acreditación. Finalmente, hace presente que actualmente se encuentra pendiente de resolución el amparo Rol C7362, entre las mismas partes, respecto a una solicitud que recayó sobre el mismo programa de doctorado, cuyos descargos, se plantearon en los mismos términos que el presente, respecto a la causal de reserva invocada.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de todos los antecedentes que tuvo a la vista la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), el día 18 de agosto de 2021, al momento de tomar la decisión de acreditar el programa de Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile por un periodo de 3 años; específicamente, aquellos preparados por la CNA, por los pares evaluadores y por otras personas. Al respecto, la CNA denegó la información requerida en virtud del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, fundada en que se encuentra trabajando en la elaboración de la resolución que contiene los fundamentos de la decisión de acreditación del referido programa.</p>
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2) Que, el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".</p>
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3) Que, según lo razonado sostenidamente por este Consejo, en las decisiones de los amparos Roles C12-09, C79-09 y C3014-15, entre otros, para que se configure la causal de reserva en comento, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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4) Que respecto a la concurrencia de los presupuestos mencionados, la jurisprudencia de este Consejo ha formulado ciertas precisiones interpretativas, enmarcadas en la idea de atribuir un alcance restringido a la hipótesis de reserva en cuestión. En particular, a partir de las decisiones de amparo Roles C1393-12 y C1653-12, ha establecido que en el caso de procesos decisionales que comprenden etapas sucesivas, la eventual configuración del privilegio deliberativo como motivo de reserva exige aplicar una suerte de separación del proceso, según las etapas que éste comprende. Lo anterior implica que la calificación de cierta información como antecedentes o deliberaciones previas protegidas por dicho privilegio, no debe tener lugar sin más por el sólo hecho que no haya concluido en su integridad el proceso decisional en que incide esta, sino que se precisa atender específicamente a la vigencia o no de la etapa del proceso a que se refiere la misma, y especialmente, a la circunstancia de haber sido debidamente ponderada o no en la fase respectiva, de lo cual dependerá, a su vez, que pueda o no presumirse una incidencia significativa de la misma en la adopción de la decisión final o de la respectiva medida o política. Esto significa -como contrapartida a la reserva- la eventual publicidad de los antecedentes asociados a etapas del proceso ya concluidas, aun cuando existan otras posteriores pendientes, y de cuya ejecución dependa la culminación del proceso en su totalidad.</p>
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5) Que, en la especie, según los antecedentes analizados, el proceso de acreditación del programa de Doctorado en Ingeniería de Minas impartido por la Universidad de Chile, fue sometido a su segundo proceso de evaluación para obtener la acreditación, resultando acreditado por el periodo de tres años, en sesión ordinaria N° 1.879, de la Comisión Nacional de Acreditación, de fecha 18 de agosto de 2021; cuya acreditación rige a contar de esa misma fecha, lo cual fue informado al Sr. Rector de la Universidad de Chile, según consta en carta citada en el N° 3 de lo expositivo; encontrándose pendiente, a la fecha del requerimiento, la etapa de dictación de la resolución respectiva donde se consignan los fundamentos de la decisión.</p>
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6) Que, en dicho contexto, con el acuerdo de la Comisión Nacional de Acreditación, en la sesión y fecha indicada precedentemente, se advierte que concluyó la etapa deliberativa concreta dentro del proceso de acreditación del programa consultado. De ahí que, a la fecha del requerimiento de información, habiéndose acreditado el referido doctorado y encontrándose en la etapa de elaboración de la resolución que contiene los fundamentos de la decisión de acreditación, a juicio de este Consejo, no se puede hablar de un proceso deliberativo pendiente. A su vez, el órgano no acreditó en forma pormenorizada, cómo la entrega de los antecedentes requeridos puede afectar el debido cumplimiento de sus funciones. En tal sentido, se debe indicar que el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 21 de la Ley de Transparencia no se presume, sino que debe acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo cual en la especie no ocurre. En consecuencia, se debe descartar la concurrencia de la causal de reserva alegada en el presente caso.</p>
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7) Que, a mayor abundamiento, cabe señalar que en las decisiones recaídas en los amparos roles C122-12; C17-13; C2229-13; C3579-16; C4028-16; C1408-17; C1659-17; y, C3299-17 entre otras, este Consejo se pronunció acerca de la entrega de antecedentes de procesos de acreditación, tanto institucional como de carrera, concluyendo que existe un interés público involucrado en el conocimiento de tal información, por cuanto la transparencia del proceso y, en consecuencia, su publicidad, permite un control social respecto de los estándares de cumplimiento de la educación superior en términos de calidad y de los procedimientos utilizados para dar garantía de la misma. En el mismo sentido, se pronunció la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 22 de septiembre de 2011, recaída sobre el reclamo de ilegalidad Rol 2742-2011, en cuya virtud se señaló que "(...) la decisión que el reclamante impugna no es de aquéllas que afecten el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad o el interés nacional, causales éstas en cuya virtud se debe limitar el derecho de acceso a la información en conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley N° 20.285, pues fluye de los antecedentes cuya entrega se ha solicitado, que se trata de aquellos necesarios para obtener la acreditación que espera del órgano público correspondiente. En efecto, no se advierte de qué modo se ha podido vulnerar los derechos de la reclamante, desde que ésta se ha sometido al proceso de acreditación, por el que necesariamente ha debido proporcionar antecedentes que en caso alguno comprometen los bienes jurídicos que la referida disposición cautela, limitando sólo en esos casos el acceso a la información".</p>
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8) Que, en mérito de lo razonado precedentemente, constituyendo los antecedentes requeridos información de carácter pública, no logrando configurarse la causal de reserva invocada, que releve al organismo reclamado de su obligación de entregar los antecedentes requeridos, se acogerá el presente amparo, y se ordenará a la CNA la entrega al reclamante de la información solicitada.</p>
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9) Que, finalmente, respecto de la información que se ordena entregar, en virtud del Principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, deberán reservarse todos aquellos datos personales de contexto que allí se encuentren, tales como, número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono, por estimarse que su divulgación pueda afectar los derechos de las personas titulares de los mismos de conformidad a los artículos 2, letras f) y g), y 4 de la ley N° 19.628, sobre Protección de la vida privada; y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don Alejandro Cáceres Saavedra en contra de la Comisión Nacional de Acreditación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, lo siguiente;</p>
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a) Hacer entrega al reclamante: todos los documentos o antecedentes que tuvo a la vista al momento de tomar la decisión de acreditar el programa de Doctorado en Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile por un periodo de 3 años, el día 18 de agosto de 2021, específicamente, los documentos preparados por la CNA; por los pares evaluadores del programa y por otras personas con su identificación.</p>
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En virtud del Principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, deberán reservarse todos aquellos datos personales de contexto que allí se encuentren, tales como, número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono, por estimarse que su divulgación pueda afectar los derechos de las personas titulares de los mismos de conformidad a los artículos 2, letras f) y g), y 4 de la ley N° 19.628, sobre Protección de la vida privada; y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Alejandro Cáceres Saavedra y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>