Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C8301-21

Reclamante:	GUIDO HUENUPAN
Reclamado:	EJÉRCITO DE CHILE
Resumen del caso: Se acoge el amparo interpuesto en contra del Ejército de Chile, ordenando la entrega de copia del informe remitido a la Contraloría General de la República, el cual fue solicitado por oficio N° E131440/2021. Lo anterior, por cuanto, el órgano no dio cuenta de la existencia de un litigio pendiente en sede judicial en el marco del cual pudiera verse afectada su defensa jurídica y judicial, sin especificar ni probar además la forma en que dicha eventual vulneración se verificaría; así como tampoco, explicó ni acreditó de qué manera, con la entrega de los antecedentes requeridos, se vería perjudicado el privilegio deliberativo de la autoridad respectiva.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	1/27/2022
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Natalia Andrea González Bañados -Bernardo Eric Navarrete Yáñez
Legislación aplicada:
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C12-09 C68-09 C79-09 C3014-15 C293-09 C380-09
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DECISIÓN AMPARO ROL C8301-21   Entidad pública: Ejército de Chile Requirente: Guido Huenupan Ingreso Consejo: 08.11.2021 RESUMEN Se acoge el amparo interpuesto en contra del Ejército de Chile, ordenando la entrega de copia del informe remitido a la Contraloría General de la República, el cual fue solicitado por oficio N° E131440/2021. Lo anterior, por cuanto, el órgano no dio cuenta de la existencia de un litigio pendiente en sede judicial en el marco del cual pudiera verse afectada su defensa jurídica y judicial, sin especificar ni probar además la forma en que dicha eventual vulneración se verificaría; así como tampoco, explicó ni acreditó de qué manera, con la entrega de los antecedentes requeridos, se vería perjudicado el privilegio deliberativo de la autoridad respectiva. En sesión ordinaria N° 1249 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de enero de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C8301-21. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de octubre de 2021, don Guido Huenupan solicitó al Ejército de Chile la siguiente información: "copia del informe remitido a la Contraloría General de la República, el cual fue solicitado por oficio N° E 131440/2021. Se adjunta copia de oficio". 2) RESPUESTA: El 29 de octubre de 2021, por medio de oficio JEMGE DETLE T.P.(P) N° 6800/10959, el Ejército de Chile respondió al requerimiento, indicando que el documento solicitado es un informe emitido por el Comandante General del Personal a requerimiento de la Contraloría General de la República con motivo de una presentación que efectuara el solicitante al organismo fiscalizador a fin de que se le disponga el pago de remuneraciones con efecto retroactivo y se considere el reintegro a sus funciones, por lo que, el documento contiene la posición jurídica de la Institución ante la situación controvertida señalada, cuya decisión está sometida y pendiente ante Contraloría. Por ello, la entrega del documento importaría anticipar y develar la posición jurídica del Ejército en la situación en comento y, hacer caso omiso y desconocer que se trata de una materia sometida al conocimiento y resolución, por iniciativa del solicitante, de la Contraloría General de la República, de la cual debe esperar sea informado. En mérito de lo anterior, invoca las causales del artículo 21 N° 1, letras a) y b), de la Ley de Transparencia, en razón de que se trata de un antecedente que necesariamente sería utilizado para eventuales defensas jurídicas y judiciales que pudiera enfrentar la Institución y, porque, en la segunda hipótesis, el informe requerido constituye un antecedente previo a la adopción de la resolución que en definitiva pudiera adoptar la Contraloría General de la República. 3) AMPARO: El 8 de noviembre de 2021, don Guido Huenupan dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información, por causal de secreto o reserva. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Comandante En Jefe del Ejército de Chile, mediante Oficio E24059, de 25 de noviembre de 2021, solicitando que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, específicamente: (a) informe en qué medida su acceso iría en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o constituye un antecedente necesario para la defensa jurídica y judicial, explicando cómo dicha documentación está destinada a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico; y, (b) precise en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; y, (3°) informe el estado en que se encuentra el procedimiento que sirvió de fundamento para denegar la entrega de la información reclamada. Mediante oficio JEMGE DETLE A.J. (P) N° 6800/12451, de fecha 9 de diciembre de 2021, el órgano reclamado, en síntesis, manifestó que el amparo no cumple con los requisitos legales y reglamentarios de admisibilidad estipulados en el inciso 2° del artículo 24 de la Ley de Transparencia y en el artículo 43 de su Reglamento, en orden a señalar claramente la infracción cometida. Indica que el recurrente se limita a consignar que la respuesta fue negativa en razón de la aplicación de una causal de secreto o reserva, pero omite, explicar, fundamentar y probar, por qué la actuación es ilegal o antirreglamentaria, que es la exigencia que el legislador impone y que este Consejo está llamado a fiscalizar su cumplimiento según el artículo 33, letras a) y b), de la Ley de Transparencia, lo que además afecta el derecho a defensa del órgano. Luego, reproduciendo y considerando los argumentos vertidos en la respuesta, señala que, por oficio CGP AS JUR (P) N° 1550/2761/CGR, del 21 de octubre de 2021, el Comandante General de Personal, informa a la Contraloría General de la República (CGR) al tenor de la presentación efectuada por el reclamante y que fuera requerida por dicho ente contralor. De este modo, se denegó la entrega de información en razón de configurarse la causal de secreto o reserva del artículo 21, N° 1, letras a) y b), de la Ley N° 20.285, bajo los siguientes argumentos: - En relación con la letra a), se trata de un asunto controvertido, no resuelto, sometido al conocimiento y resolución de la CGR, por el propio peticionario, encontrándose a la fecha pendiente un pronunciamiento definitivo del organismo, el cual debe emitir el respectivo dictamen. La información requerida dice relación con un informe requerido por la CGR para el buen desempeño de sus labores, por lo que, el Ejército de Chile carece de liberalidad y competencia para resolver por sí su entrega a terceros. Conforme al aludido pronunciamiento, el recurrente podría intentar acciones judiciales y administrativas en contra de la Institución, por ende, el antecedente requerido contiene argumentaciones institucionales frente al caso controvertido, plenamente necesarios, válidos, vigentes e invocables para probables futuras defensas jurídicas y judiciales que sobre la temática pudiera tener que asumir probablemente el Ejército de Chile. - En cuanto a la pertinencia del literal b) del citado artículo 21, su aplicación al caso es evidente ya que se encuentra acreditado que el pronunciamiento definitivo (dictamen) sobre lo que informara el Ejército de Chile a la CGR, no solo se encuentra pendiente de decisión por ese organismo, sino que aún puede ser objeto de requerimientos complementarios y/o aclaratorios. Por lo expuesto, la publicidad del informe institucional afectaría al Ejército de Chile y al debido cumplimiento de las funciones y políticas de personal, en razón de poder generar en el peticionario y en terceros interesados, falsas expectativas o malos entendidos respecto de un asunto pendiente de resolución. Del mismo modo, el anticipar, de propia iniciativa la Institución, la publicidad de un informe requerido para su estudio y análisis por la Contraloría, respecto de un asunto que aún no ha emitido pronunciamiento definitivo, podría también afectar a la Institución en su relación con dicho organismo fiscalizador. Indica que el pronunciamiento de la CGR respecto del informe emitido aún se encuentra pendiente, adjuntándose el mismo para su conocimiento, con la prevención de observar su confidencialidad de acuerdo con el artículo 26 de la Ley de Transparencia. Y CONSIDERANDO: 1) Que, previo a resolver el fondo del asunto, y respecto de la alegación del Ejército de Chile referida a la inadmisibilidad del amparo por no cumplir los requisitos que establece el artículo 24 de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que el fundamento del presente reclamo es la respuesta denegatoria otorgada por la institución. Por lo tanto, la resolución del este reclamo corresponde al fondo del asunto debatido, dado que, en virtud de lo dispuesto en la letra b) del artículo 33 de la citada ley, corresponde a este Consejo: "Resolver fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley", en relación con lo dispuesto en el referido artículo 24 de la ley, el cual establece que: "la reclamación deberá señalar claramente la infracción cometida y los hechos que la configuran, y deberá acompañarse de los medios de prueba que los acrediten, en su caso", requisitos que, en la especie, han sido cumplidos por el reclamante. En consecuencia, este Consejo desestimará dicha alegación. 2) Que, luego, se debe consignar que el objeto del presente amparo dice relación con la falta de entrega de la información requerida, correspondiente a copia del informe remitido a la Contraloría General de la República, el cual fue solicitado por oficio N° E131440/2021. Por su parte, el Ejército de Chile deniega el acceso a la información invocando las causales de reserva o secreto del artículo 21, N° 1, letras a) y b), de la Ley de Transparencia. 3) Que, el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional", salvo las excepciones legales. 4) Que, en este contexto, y respecto de la alegación de la causal de reserva o secreto del artículo 21, N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que, por tratarse de una norma de derecho estricto, que se contrapone al principio general de transparencia de los actos de la Administración, debe ser interpretada restrictivamente. En tal sentido, el mencionado artículo dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente: "si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales". Por su parte, el Reglamento de la Ley de Transparencia, en su artículo 7, N° 1, letra a), entiende por estos antecedentes, entre otros "aquéllos destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico". 5) Que, en este sentido, según el criterio sostenido reiteradamente por este Consejo desde las decisiones de amparos Roles C68-09, C293-09 y C380-09, entre otras, la causal alegada debe interpretarse de manera estricta, debiendo concluirse que la sola existencia de un juicio pendiente en que sea parte el órgano requerido no transforma a todos los documentos relacionados, o que tengan algún grado de vinculación con él, en secretos. Tampoco basta, para que se configure la concurrencia de la causal de reserva o secreto alegada, que el órgano sólo mencione la existencia de algún procedimiento judicial. Por el contrario, para que ello ocurra, debe existir una relación directa entre la información solicitada, el litigio o controversia pendiente y la estrategia jurídica y judicial del órgano, lo que debe ser acreditado. 6) Que, a su turno, la determinación de qué puede estimarse como "antecedentes" que se encuentren vinculados con defensas jurídicas y judiciales, que resulten "necesarios" para ese fin, es un asunto que, si bien queda a la discrecionalidad del organismo administrativo de que se trate, desde luego no significa que dicha decisión pueda adoptarse arbitrariamente, sino que permanece siempre cubierta por la debida fundamentación, racional y razonable, propia de todo órgano de un Estado democrático de Derecho. 7) Que, como se evidencia de lo explicado en los considerandos precedentes, resulta un presupuesto inherente para la configuración de la causal de reserva en comento la existencia de un conflicto jurídico y judicial, en cuyo contexto pueda verse afectado el debido funcionamiento del órgano, específicamente respecto de su defensa en dicha instancia. Sin embargo, en el presente caso el Ejército de Chile solo ha invocado como fundamento de hecho de su alegación, la existencia de un proceso administrativo ante la Contraloría General de la República, instancia que, por su naturaleza, no puede ser considerada un conflicto que requiera la elaboración y presentación de una defensa jurídico y judicial por parte del órgano que es requerido, razón que, por si sola, impide tener por configurada la causal de secreto o reserva invocada. 8) Que, sin perjuicio de lo anterior, y solo a mayor abundamiento, se debe señalar que el órgano tampoco ha explicado en forma pormenorizada la necesidad de los antecedentes requeridos para una hipotética defensa jurídica y judicial, lo cual permitiría obtener un mínimo de comprensión acerca del grado de necesidad y vinculación entre lo pedido en este amparo y el debido cumplimiento de sus funciones. Al efecto, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 21 de la Ley de Transparencia no se presume, sino que debe acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo cual en la especie no se produce. Razones por las cuales será desestimada la configuración de la causal de reserva o secreto en análisis. 9) Que, luego, tratándose de la alegación de la causal de reserva o secreto prevista en el artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, se debe recordar que dicha norma prescribe que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando su divulgación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que hayan sido adoptadas. Además, según lo previsto en el artículo 7, N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para su adopción, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios. 10) Que, así, y según lo razonado sostenidamente por este Consejo, en las decisiones de los amparos roles C12-09, C79-09 y C3014-15, entre otros, para que se configure la causal de reserva en comento, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos: a) Que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política. Este requisito, según ha establecido la misma jurisprudencia de este Consejo, supone a su vez, la concurrencia de otros presupuestos, a saber: i. Que el proceso deliberativo sea realmente tal, es decir, que se trate efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal en examen. ii. Que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial. Esto no apunta a conocer el momento preciso en que se tomará la decisión, sino que a la existencia de una causalidad clara entre los antecedentes que se quiere reservar y la adopción de una decisión sobre la base de aquéllos, de manera que ésta última se vaya a producir y no sea solamente una posibilidad cuya probabilidad de concreción sea incierta. Con ello se ha buscado impedir que la causal pueda invocarse de manera permanente sin más, pues de lo contrario cualquier antecedente podría ser considerado posible fuente de una futura resolución y, por lo mismo, estimarse reservado. b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. 11) Que, en la especie, a juicio de este Consejo, no es posible estimar como configurados los requisitos descritos en el párrafo precedente, por cuanto, tratándose de aquel descrito en la letra a), no existe un procedimiento seguido ante el órgano reclamado que deba derivar en la adopción de una resolución, medida o política, sino que, por el contrario, el Ejercito de Chile solo ha argumentado que la Contraloría General de la República debe emitir el correspondiente pronunciamiento respecto de la solicitud que le formulara el reclamante, motivo por el cual no resulta posible estimar verificado el requisito en comento. 12) Que, por otra parte, y pese a que la falta de perfección de la exigencia abordada en el considerando precedente resulta suficiente para desestimar la configuración de la causal de reserva o secreto invocada, se debe hacer presente que igualmente no se encuentra debidamente argumentado ni acreditado el segundo de los requisitos explicados, por cuanto, no se fundamenta de qué manera el conocimiento de la postura del Ejército de Chile ante el conflicto puesto en conocimiento del ente contralor por parte del reclamante, manifestada en la información cuya entrega se requiere, podría afectar, por una parte, la decisión que adopte la Contraloría General de la República, y por otra, el privilegio deliberativo del órgano reclamado. En efecto, resulta incuestionable que la Contraloría cuenta con la autonomía e independencia necesarias para pronunciarse sobre la materia con independencia del conocimiento previo de los planteamientos del órgano, quien deberá adoptar, y eventualmente aplicar, lo que se resuelva, sin apreciarse como podría ello verse alterado al conocerse anticipadamente su opinión sobre la materia. Por otra parte, y a mayor abundamiento, se deben desestimar las alegaciones referidas a la eventual generación en el peticionario y en terceros interesados, de falsas expectativas o malos entendidos respecto de un asunto pendiente de resolución, por cuanto, bastaría con señalar que se trata de la postura del órgano sobre la cual debe pronunciarse el ente contralor por medio de dictamen que se encuentra pendiente, no pudiendo en caso alguno constituirse ello en una circunstancia que justifique la reserva de la información. Por lo expuesto, no es posible estimar configurado el segundo de los requisitos explicados. 13) Que, se debe concluir que el Ejército de Chile no ha explicado de qué manera la entrega de los antecedentes requeridos podría generar la afectación alegada, o la forma en que se vería perjudicado el privilegio deliberativo de la autoridad respectiva, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, teniendo en consideración que, como ya se dijo, por tratarse de normas de derecho estricto, las causales de secreto o reserva deben aplicarse en forma restrictiva, razones que permiten desestimar las alegaciones del órgano, debiendo ser acogido el amparo. 14) Que, en consideración de lo anterior, y tratándose lo solicitado de información de naturaleza pública, al alero de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 8 de la Carta Fundamental, que obra en alguno de los soportes documentales consignados en el inciso 2° del artículo 10 de la Ley de Transparencia, respecto de la cual se descarta la configuración de las causales de reserva o secreto de las letras a) y b) del número 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, se acogerá el presente amparo, y conjuntamente con ello, se ordenará la entrega de la información requerida. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Guido Huenupan en contra del Ejército de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Comandante En Jefe del Ejército de Chile, lo siguiente: a) Entregue al reclamante copia del informe remitido a la Contraloría General de la República, el cual fue solicitado por oficio N° E131440/2021. b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acredite la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Guido Huenupan y al Sr. Comandante En Jefe del Ejército de Chile. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y su Consejero don Bernardo Navarrete Yáñez. El Consejero don Francisco Leturia Infante no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.