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DECISIÓN AMPARO ROL C138-22</p>
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Entidad pública: Superintendencia de Salud</p>
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Requirente: Iván Herrera Loyola</p>
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Ingreso Consejo: 06.01.2022</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Superintendencia de Salud, relativo al acceso a la variable "plan de salud del cotizante", asociada al "rut del cotizante", ambas a través de un "identificador anonimizado único", en las bases de datos de archivos maestro de cotizantes y planes de Isapres para el periodo 2007-2019 a nivel mensual, con los restantes parámetros que indica.</p>
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Lo anterior, toda vez que conforme a resuelto este Consejo en la decisión de amparo Rol C2075-16, las bases de datos como las pedidas deben ser proporcionadas eliminando además del rut de las personas naturales que allí se contienen, así como todas aquellas columnas que contengan atributos que permitan inferir la identidad de las personas y/o datos personales y sensibles, mediante el cruce de datos de los archivos que se entreguen con otras bases de datos que circulan actualmente en internet. Lo anterior, toda vez que dicha actividad de depuración es la única que disminuye en aproximadamente un 99, % la posibilidad de inferir estos datos. Este criterio fue reiterado en las decisiones de amparo Roles C4247-16, C3540-17, C3615-17 y C1267-21.</p>
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Luego, acceder a la pretensión del reclamante relativa a que las variables pedidas sean proporcionadas por medio de un "identificador anonimizado único", implica el despliegue de esfuerzos que configuran la causal de reserva de distracción indebida de los funcionarios del órgano, atendida la cantidad de tiempo y recursos humanos que plausiblemente han de dedicarse a la anonimización requerida. Esto debido a que como cada plan de salud cuenta con un nombre o denominación de carácter alfanumérico (por ejemplo, Indisa 5400, Polo 10911, etc.), no es posible generar un algoritmo que permita anonimizarlos en forma automática, motivo por el cual dicha gestión tendría que ser efectuada de forma manual, lo que según los cálculos expuestos por el órgano, tratándose de los 56.197 planes de salud existentes a diciembre del año 2021, importa destinar 1 funcionario por 520 jornadas laborales o 10 funcionarios por 52 días, situación que no se aviene con los principios de eficiencia y eficacia al que se encuentran sujetos los Servicios Públicos, constituyendo esfuerzos desproporcionados que sin duda afectarían las labores y funcionamiento de la Superintendencia de Salud.</p>
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En sesión ordinaria N° 1272 del Consejo Directivo, celebrada el 19 de abril de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C138-22.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 7 de diciembre de 2021, don Iván Herrera Loyola solicitó a la Superintendencia de Salud la siguiente información:</p>
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"Solicito bases de datos de archivos maestro de cotizantes y planes de ISAPRES para el periodo 2007-2019 a nivel mensual. Para la base de cotizantes necesito información de Rut a través de un identificador anonimizado único, periodo de información, código aseguradora, sexo cotizante, edad cotizante, tipo cotizante, fecha suscripción del plan del cotizante, mes anualidad, número de cargas, renta imponible, tramo renta imponible, cotización pactada, cotización adicional, cotización legal, total a pagar por el cotizante, región del cotizante, fecha de la última adecuación, tipo de plan (individual, grupal o individual compensado) y por último, el plan del cotizante a través de un identificador anonimizado único".</p>
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2) RESPUESTA: El 5 de enero de 2022, mediante Ord. N° 44, la Superintendencia de Salud respondió a dicho requerimiento indicando, en resumen, que el Archivo Maestro de Cotizantes, se forma de la unión de registros de 3 archivos maestros enviados por las ISAPRES, que son cotizantes, contrato y cotizaciones.</p>
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Al respecto, da a conocer el link en donde se encuentra la información solicitada y el nombre de usuario y contraseña que debe usar para acceder a la misma.</p>
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Informa también el link para acceder al archivo de planes de salud.</p>
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3) AMPARO: El 6 de enero de 2022, don Iván Herrera Loyola dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que respuesta incompleta o parcial. Alega "Falta una variable solicitada, correspondiente al "plan de salud del cotizante" (con identificador anonimizado único). Necesito la variable de "plan de salud" asociada al rut del cotizante (ambas a través de un identificador anonimizado único)".</p>
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4) SISTEMA ANTICIPADO DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS (SARC): Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo y derivarlo a SARC, a fin de obtener por parte del órgano requerido la entrega de la información solicitada. Atendido que el órgano no cumplió con lo requerido dentro del plazo conferido, se tuvo por fracasado el SARC.</p>
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5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo confirió traslado al Sr. Superintendente de Salud, mediante Oficio E2874, de 11 de febrero de 2022, solicitando que: (1°) señale si, a su juicio, la respuesta otorgada al reclamante satisface íntegramente su requerimiento de información; (2°) señale si la información reclamada obra en poder del órgano que representa, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de Ley de Transparencia; (3°) se refiera a la eventual concurrencia de alguna circunstancia de hecho que haga procedente la denegación de la información reclamada; (4°) se pronuncie acerca de la eventual concurrencia de algunas de las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; y, (5°) en caso de no existir inconvenientes para la entrega de la información pedida, se solicita la remisión de la misma a la parte recurrente con copia a este Consejo, a fin de evaluar el cierre del presente caso a través del Sistema Anticipado de Resolución de Controversias (SARC). Lo anterior, dando aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, al numeral 4.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo y a la Recomendación de esta Corporación sobre Protección de Datos Personales por parte de los Órganos de la Administración del Estado.</p>
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Por medio de Ord. N° 562, de 28 de febrero de 2022, el órgano reclamado presentó sus descargos en esta sede, argumentado, en síntesis, que la información solicitada por el interesado corresponde a datos sensibles de beneficiarios del sistema privado de salud, por lo que es deber de esta Superintendencia resguardar su confidencialidad y proteger su uso sólo para los fines que la ley prevé, esto es, la fiscalización del otorgamiento de beneficios en salud por parte de las Isapres, como faculta el artículo 110 del DFL 1/2005, de Salud.</p>
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Hace presente que los vínculos entregados al solicitante conducen a toda la información susceptible de ser entregada, contenida en los Archivos Maestros ya individualizados, incluyendo datos abiertos en el caso del archivo de planes de salud.</p>
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Según lo expuesto, la información disponible en esta sección de datos abiertos no contempla los planes de salud relacionados con los RUT de sus titulares -que es precisamente lo que exige el reclamante en su solicitud de amparo- dado que no sólo constituye información personal y sensible de aquellos, sino que, además, existe un riesgo real y comprobable de inferir tales datos personales o sensibles mediante el cruce de información que puede verificarse utilizando las bases de datos de esta Institución con otras bases de datos de acceso gratuito, a través de sitios electrónicos, elaborados por otras entidades públicas y privadas.</p>
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En efecto, cada plan de salud cuenta con un nombre o denominación de carácter alfanumérico (por ejemplo, Indisa 5400, Polo 10911, etc.), lo que impide generar un algoritmo que permita "anonimizarlos" en forma automática. Por el contrario, dicha tarea sólo podría hacerse en forma manual, pero debe considerarse que en la actualidad (a diciembre de 2021) existen 56.197 planes de salud en la base de datos. A mayor abundamiento, existen planes de salud antiguos que tienen un solo cotizante adscrito, lo que ciertamente facilita el cruce de datos para identificar a dicho titular. En la actualidad, son 18.879 los planes de salud en esa situación. Mientras que en otros 32.671 existen cinco o menos titulares, lo que también acarrea el riesgo ya señalado.</p>
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En tal contexto, hace presente lo resuelto por este Consejo en la decisión de amparo Rol C2075-16, C4247-16 y C3615-17 y C1267-21. De tal modo, aplicando los lineamientos entregados por este Consejo para la Transparencia en los amparos recién descritos, esta Superintendencia ha determinado que no resulta posible disponibilizar planes de salud asociados al RUT de sus respectivos titulares, puesto que tal información no se puede "anonimizar", lo que conlleva que la entrega de dicha información, mediante el cruce y concatenación de información con otros campos y bases de datos, permitiría inferir datos personales y/o sensibles de personas naturales.</p>
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6) COMPLEMENTACIÓN DE DESCARGOS Y OBSERVACIONES: Mediante correo electrónico de fecha 21 de marzo de 2022, la Superintendencia de Salud complementó sus descargos en el sentido de precisar que en la divulgación de la información reclamada, aun en el evento de que aquella se entreguen de manera anonimizada, existe un riesgo real y comprobable de inferir datos personales o sensibles mediante el cruce de información que puede verificarse utilizando las bases de datos de esta Institución con otras bases de datos de acceso gratuito, a través de sitios electrónicos, elaborados por otras entidades públicas y privadas, situación que fue demostrada empíricamente en la decisión del Amparo Rol C2075-16 y, por tanto, en base a lo allí establecido, y desde esa data, es que la Superintendencia procede a la entrega de sus bases de datos consultada.</p>
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Agrega, que en caso de que deba procederse a anonimizar manualmente el nombre de los planes de salud, corresponde indicar que dicha labor recae únicamente en la Unidad de Transparencia y Lobby de la Superintendencia de Salud, cuyas funciones son las que indica. Asimismo, señala que "considerando entonces un promedio de 5 minutos por cada proceso de anonimización respecto de cada uno de los planes de salud (para evitar reiteraciones de nomenclatura), se generaría un proceso de reidentificación de 12 planes de salud por hora, lo que se traduce en 108 planes por jornada de trabajo (considerando 9 horas diarias), es decir, 540 planes semanales (considerando una jornada de 5 días laborales), lo que finalmente nos lleva a establecer que para completar el proceso de anonimización de los 56.197 planes de salud en la base de datos informados, se requeriría una dedicación exclusiva de 520 días de trabajo".</p>
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En virtud de lo anterior, se configuran las causales de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con las disposiciones de la ley N° 19.628 y artículo 21 N° 1, letra c) del mismo cuerpo legal, por tratarse de un requerimiento que implica una distracción indebida de las laborales de los funcionarios que conforman la unidad responsable.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, lo solicitado corresponde a copia de las bases de datos de archivos maestro de cotizantes y planes de ISAPRES para el periodo 2007-2019 a nivel mensual, con los parámetros que indica. Luego, el amparo se funda en que la información proporcionada por el órgano es incompleta o parcial, toda vez que ella no incorpora la variable "plan de salud del cotizante", asociada al "rut del cotizante", ambas a través de un "identificador anonimizado único".</p>
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2) Que, al efecto, el órgano sostuvo en esta sede que se configuran las causales de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con las disposiciones de la ley N° 19.628 y artículo 21 N° 1, letra c) del mismo cuerpo legal, por tratarse de un requerimiento que implica una distracción indebida de las laborales de los funcionarios que conforman la unidad responsable.</p>
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3) Que, en relación con la primera causal de reserva invocada, es menester tener presente que este Consejo en la decisión de amparo Rol C2075-16, conociendo de una solicitud de información relativa al acceso a los archivos maestros de Contratos de salud; Cotizantes y cargas de Isapres; Prestaciones de salud; Egresos hospitalarios; Licencias médicas y subsidios por incapacidad; Cotizaciones de salud, entre otras, estableció -a raíz de la visita técnica llevada a cabo y propuesta efectuada por el órgano- que dichas bases de datos deben ser proporcionadas eliminando además del rut de las personas naturales que allí se contienen, esto es, de los beneficiarios, prestadores individuales, agentes de ventas, entre otros, así como todas aquellas columnas que contengan atributos que permitan inferir la identidad de las personas y/o datos personales y sensibles, mediante el cruce de datos de los archivos que se entreguen con otras bases de datos que circulan actualmente en internet. Lo anterior, toda vez que dicha actividad de depuración es la única que disminuye en aproximadamente un 99, % la posibilidad de inferir estos datos. Este criterio fue reiterado en las decisiones de amparo Roles C4247-16, C3540-17 y C3615-17.</p>
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4) Que, posteriormente, este Consejo en la decisión de amparo Rol C1267-21, estableció que lo resuelto en la mentada decisión C2075-16 "tuvo por objeto evitar el cruce de información desde los archivos maestros de la Superintendencia de Salud con otras bases de datos de acceso gratuito a través de sitios electrónicos, en que se pudiera inferir la identidad y datos personales y sensibles de los beneficiarios de las Isapres" y, en tal contexto, procede igualmente negar el acceso a la columna "código plan de salud" (Identificación Única del Plan) que se encontraría oculto en la base de datos "Beneficiarios", publicada en la página web de la Superintendencia de Salud, en el apartado titulado "Datos abiertos de Isapres".</p>
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5) Que, a lo anterior, debe agregarse que, tal como expuso el órgano en sus descargos, existe un importante número de planes de salud, que actualmente tienen 5 o menos cotizantes beneficiarios adscritos (en total, 51.550 aproximadamente), situación que ciertamente facilita el cruce con otros datos disponibles que permitirían identificar a dicho titular.</p>
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6) Que, por los motivos expuestos, respecto del acceso a las variables reclamadas, esto es, "plan de salud del cotizante" asociada al "rut del cotizante", se configura la causal de reserva de afectación de los derechos de las personas consagrada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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7) Que, ahora bien, respecto de la pretensión del requirente relativa a que dichos antecedentes le puedan ser proporcionados por medio de un "identificador anonimizado único", el órgano expuso que como cada plan de salud cuenta con un nombre o denominación de carácter alfanumérico (por ejemplo, Indisa 5400, Polo 10911, etc.), aquello impide generar un algoritmo que permita anonimizarlos en forma automática, motivo por el cual dicha gestión tendría que ser efectuada de forma manual. Por ello, considerando que a diciembre del año 2021 existen 56.197 planes de salud en la base de datos, el despliegue de actividades necesarias para dicho cometido implicaría una distracción indebida de las funciones del órgano, en los términos del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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8) Que, ahora bien, en lo relativo a la concurrencia de la causal de reserva de distracción indebida del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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9) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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10) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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11) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, entre otras, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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12) Que, en tal orden de ideas, resultan factibles las alegaciones del organismo en orden a que la causal de reserva o secreto de distracción indebida concurre en el presente caso, ya que el conjunto de actividades que plausiblemente deben ser realizadas para acceder al requerimiento en la forma pedida afectan el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, toda vez que según los cálculos informados por el órgano, la divulgación de la información reclamada por medio de un "identificador anonimizado único", importa destinar 1 funcionario por 520 jornadas laborales o 10 funcionarios por 52 días, situación que no se aviene con los principios de eficiencia y eficacia al que se encuentran sujetos los Servicios Públicos, constituyendo esfuerzos desproporcionados que sin duda afectarían las labores y funcionamiento de la Superintendencia de Salud.</p>
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13) Que, así las cosas, en la especie, también concurre la causal de distracción indebida del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Iván Herrera Loyola en contra de la Superintendencia de Salud, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Iván Herrera Loyola y al Sr. Superintendente de Salud.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>