Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C417-22

Reclamante:	PASCALE BONNEFOY
Reclamado:	AGENCIA NACIONAL DE INTELIGENCIA
Resumen del caso: Se rechaza el amparo interpuesto en contra de la Agencia Nacional de Inteligencia, referido a la entrega de copia de todos los documentos que contengan antecedentes de o asociados a su persona. Lo anterior, por acreditarse que con la entrega de esta información se afectaría de manera presente o probable y con suficiente especificidad la capacidad operativa de la ANI, limitando y restando eficacia a las actividades propias que la ley le encomienda. A su vez, por estimarse que, con su divulgación, se pone en riesgo la estrategia de las labores de inteligencia preventiva e investigativa que establece la reclamada para el cumplimiento de sus funciones; todo lo cual podría afectar la seguridad de la Nación. Aplica criterio contenido en el Amparo Rol C7568-21.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	4/1/2022
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante -Natalia Andrea González Bañados -Bernardo Eric Navarrete Yáñez
Legislación aplicada:
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C7568-21
Jurisprudencia a:	C6378-22 C6967-22
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Plazo de presentación >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C417-22   Entidad pública: Agencia Nacional de Inteligencia Requirente: Pascale Bonnefoy Ingreso Consejo: 18.01.2022 RESUMEN Se rechaza el amparo interpuesto en contra de la Agencia Nacional de Inteligencia, referido a la entrega de copia de todos los documentos que contengan antecedentes de o asociados a su persona. Lo anterior, por acreditarse que con la entrega de esta información se afectaría de manera presente o probable y con suficiente especificidad la capacidad operativa de la ANI, limitando y restando eficacia a las actividades propias que la ley le encomienda. A su vez, por estimarse que, con su divulgación, se pone en riesgo la estrategia de las labores de inteligencia preventiva e investigativa que establece la reclamada para el cumplimiento de sus funciones; todo lo cual podría afectar la seguridad de la Nación. Aplica criterio contenido en el Amparo Rol C7568-21. En sesión ordinaria N° 1265 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de marzo de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C417-22. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de diciembre de 2021, doña Pascale Bonnefoy solicitó a la Agencia Nacional de Inteligencia -en adelante, indistintamente ANI- lo siguiente: "En virtud de la Ley N° 20.285, Sobre Acceso a la Información Pública, solicito acceso y copia de todos los documentos que contengan antecedentes de o asociados a mi persona, y/o a mi trabajo como periodista. Solicito que se considere dentro del rango de esta solicitud todo tipo de documento que esté en posesión de la Agencia Nacional de Inteligencia y que mencione mi nombre. Solicito que se considere que soy titular de la información requerida y que por lo tanto me asiste mi derecho de acceso a la información personal. Pido que esta solicitud sea considerada en los términos más amplias posibles, es decir, que se proporcione la mayor cantidad de información disponible al respecto, excluyendo sólo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales o legales, en virtud del principio de máxima divulgación establecido en el Artículo 11° de la Ley 20.285. Solicito esta información de acuerdo al Principio de Divisibilidad, establecido en el Artículo 11 de la Ley 20.285, que indica que si un acto administrativo contiene información que puede ser conocida, e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda. Solicito la entrega de la información de preferencia en formato digital, en pdf, word, excel según su formato de elaboración. 2) RESPUESTA: Mediante presentación, de fecha 18 de enero de 2022, la ANI respondió a dicho requerimiento de información, denegando su entrega. Manifestó que: "Al respecto, me permito manifestar a usted que la ley N° 19.974 que señala las funciones y características de esta Agencia establece específicamente, en su artículo 38° que "Se considerarán secretos y de circulación restringida, para todos los efectos legales, los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de los organismos que conformen el Sistema o de su personal, cualquiera que sea su cargo o la naturaleza de su vinculación jurídica con éstos", razón por la cual no nos es posible acceder a su requerimiento". 3) AMPARO: El 18 de enero de 2022, doña Pascale Bonnefoy dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud. Argumentó que, "la Agencia Nacional de Inteligencia falta a una de las premisas más importantes para denegar información, que es que debe probarse o demostrarse cómo su publicación afecta bienes jurídicos que son más importantes de proteger que el derecho de acceso a la información de el o la solicitante (...)". A fin de refrendar lo anterior, cito jurisprudencia emanada de la Excelentísima Corte Suprema y este Consejo. Agregó que, la información fue solicitada por su titular. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director de la Agencia Nacional de Inteligencia, mediante Oficio N° E3002, de fecha 14 de febrero de 2022 solicitando que: (1°) señale si la información reclamada obra en poder del órgano que representa, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de Ley de Transparencia; (2°) se refiera a la eventual concurrencia de alguna circunstancia de hecho que haga procedente la denegación de la información reclamada; y, (3°) se pronuncie acerca de la eventual concurrencia de algunas de las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada. Mediante Oficio Ord. N° 5, de fecha 3 de marzo de 2022, el organismo evacuó sus descargos y observaciones, reiterando, en síntesis, los argumentos expuestos en su respuesta denegatoria. Al respecto, argumentó la concurrencia en la especie de las hipótesis de reserva previstas en el artículo 21° N° 3 y N° 5 de la Ley de Transparencia. Primeramente, indicó que, el artículo 38 de la Ley N° 19.974 es bastante claro en cuanto señalar que se considerará secreto y de circulación restringida los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de la Agencia, sin efectuar distingo o limitación alguna a su respecto. Luego, hizo presente que, la información solicitada al referirse a registros, documentos y/o minutas se encontraría dentro de la información que tiene el carácter de secreto y de circulación restringida. Acto seguido, arguyó que, revelar la información requerida implica dar a conocer líneas de trabajo, características de las funciones que se desempeñan, como éstas se ejecutan, la valoración que de ellas se efectúa, en definitiva, implica colocar en riesgo su adecuado funcionamiento. En resumen, indicó que la ley considera como secretos y de circulación restringida para todos los efectos legales: i) antecedentes; ii) informaciones; iii) registros; iv) estudios e v) informes que obren en poder de los organismos que conforman el Sistema de Inteligencia del Estado (entre ellos la ANI). Asimismo, indicó que la entrega de la información podría afectar la Seguridad de la Nación, ello, por cuanto todos y cada uno de los antecedentes, informaciones y registros solicitados son de carácter secreto y reservado, al estar estrechamente relacionados con la actividad de inteligencia que realiza la Agencia, al requerir todo tipo de documento que esté en posesión de esta Agencia en que se mencione al requirente, lo que implica develar información respecto de la forma en que se trabaja, procesa y produce inteligencia para los altos niveles de gestión del Estado, así las cosas, la entrega de la información afecta a la seguridad de la Nación. En cuanto a este punto, añadió que, de acuerdo con el artículo 8° de la Ley 19.974, la Agencia Nacional de Inteligencia tiene como funciones: a) Recolectar y procesar información de todos los ámbitos del nivel nacional e internacional, con el fin de producir inteligencia y de efectuar apreciaciones globales y sectoriales, de acuerdo con los requerimientos efectuados por el Presidente de la República. b) Elaborar informes periódicos de inteligencia, de carácter secreto, que se remitirán al Presidente de la República y a los ministerios u organismos que él determine. c) Proponer normas y procedimientos de protección de los sistemas de información crítica del Estado. d) Requerir de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, así como de la Dirección Nacional de Gendarmería, la información que sea del ámbito de responsabilidad de estas instituciones y que sea de competencia de la Agencia, a través del canal técnico correspondiente. Los mencionados organismos estarán obligados a suministrar los antecedentes e informes en los mismos términos en que les sean solicitados. e) Requerir de los servicios de la Administración del Estado comprendidos en el artículo 13 de la ley N° 18.575 los antecedentes e informes que estime necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, como asimismo, de las empresas o instituciones en que el Estado tenga aportes, participación o representación mayoritarios y, la misma norma indica que dichos organismos estarán obligados a suministrar los antecedentes, f) Disponer la aplicación de medidas de inteligencia, con objeto de detectar, neutralizar y contrarrestar las acciones de grupos terroristas, nacionales o internacionales, y de organizaciones criminales transnacionales. g) Disponer la aplicación de medidas de contrainteligencia, con el propósito de detectar, neutralizar y contrarrestar las actividades de inteligencia desarrolladas por grupos nacionales o extranjeros, o sus agentes, excluyendo las del inciso segundo del artículo 20. Resaltó que, toda la actividad del organismo, especializada y técnico, se encuentran encaminada a un solo fin: producir inteligencia para el Estado de Chile. Por ello, la entrega de información requerida por el particular conlleva una grave afectación a la seguridad nacional, por cuanto, de procederse a la entrega de información se afectará el procedimiento de protección de los sistemas de información del Estado de Chile y aquellas medidas dispuestas por la Agencia Nacional de Inteligencia en el marco de las funciones de contrainteligencia. En tal orden de ideas, señaló que la divulgación de tales datos importaría una afectación de la seguridad interior del Estado que la contrainteligencia busca resguardar por el riesgo de intervención de terceros u otros Estados, como es precisamente la información cuya entrega se requiere, información toda altamente sensible para el Estado y resguardada conforme al secreto del artículo 38 de la Ley 19.974 y del artículo 8° de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto, de existir información sobre la requirente está no sólo se relaciona con información de ella, sino que incluye más data y, por cierto, información procesada e inteligencia ofrecida a los más altos niveles de conducción del Estado como ya se expuso. Complementó que, un analista de inteligencia podría inferir debilidades, flaquezas o fragilidades de la labor realizada por el servicio, como también, cuáles serían las materias de actual análisis. Acto seguido, puntualizó que, el Consejo para la Transparencia no es organismo competente para requerir información a la Agencia Nacional de Inteligencia. Hizo presente, que, "tan importante es mantener en reserva o secreto los registros y antecedentes propios de las labores de la Agencia, que el artículo 39 de la misma Ley establece un procedimiento especial y único para la entrega de aquellos, el que sólo se activa a requerimiento de ciertos órganos públicos, entre los que no se contempla al Consejo para la Transparencia". En efecto, expuso que el artículo 39 de la Ley N° 19.974 establece en su inciso primero que: "Lo dispuesto en el artículo anterior no obstará a la entrega de antecedentes e informaciones que soliciten la Cámara de Diputados o el Senado, o que requieran los Tribunales de Justicia, el Ministerio Público a través del Fiscal Nacional, o la Contraloría General de la República, en uso de sus respectivas facultades, los que se proporcionarán sólo por intermedio de los Ministros del Interior, de Defensa Nacional y del Director de la Agencia, en la forma prevista en el inciso segundo del artículo 9° de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, o por medio de oficios reservados dirigidos al organismo competente, según el caso". Indicó que, el Consejo no es de aquellos organismos del Estado habilitados para tomar conocimiento de los antecedentes relacionados con las tareas de la Agencia, menos lo son terceros particulares, ni mucho menos, puede disponer la publicidad de los mismos. Complementó que, "existe control específico de los documentos de inteligencia dispuesto en el artículo 39, en el que se designa a las principales autoridades del poder ejecutivo para que sirvan de portadores de la información de inteligencia y contrainteligencia del Estado, permitiéndoles entregarla, en su caso, a las principales autoridades del poder legislativo o judicial mediante cartas u oficios reservados, estableciendo esta como una forma correcta de ponderación entre accountability e información de inteligencia, que tanto el legislador como el constituyente han sustraído del sistema de publicidad previsto en la ley N° 20.285 sobre acceso a la información pública". Por último, citó jurisprudencia emanada de la Corte suprema y esta Corporación sobre la materia. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa a la solicitud de información sobre acceso y copia a todos los documentos que contengan antecedentes de o asociados a la propia peticionaria. Al respecto, la ANI, denegó lo solicitado fundado en la concurrencia de las causales de reserva del artículo 21 N° 3 y N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 38° de la ley N° 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y Crea la Agencia Nacional de Inteligencia. 2) Que, la ley N° 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y Crea la Agencia Nacional de Inteligencia, dispone en su artículo 38 que "Se considerarán secretos y de circulación restringida, para todos los efectos legales, los antecedentes, informaciones y registros que obren en poder de los organismos que conforman el Sistema o de su personal, cualquiera que sea su cargo o la naturaleza de su vinculación jurídica con éstos. Asimismo, tendrán dicho carácter aquellos otros antecedentes de que el personal de tales organismos tome conocimiento en el desempeño de sus funciones o con ocasión de éstas", estableciendo, asimismo, en su inciso 2°, que "Los estudios e informes que elaboren los organismos de inteligencia sólo podrán eximirse de dicho carácter con la autorización del Directos o Jefe respectivo, en las condiciones que éste indique", previendo en su inciso final que, "Los funcionarios de los organismos de inteligencia que hubieren tomado conocimiento de los antecedentes a que se refiere el inciso primero, estarán obligados a mantener el carácter de secreto de su existencia y contenido aun después del término de sus funciones en los respectivos servicios". 3) Que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, este Consejo ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8, inciso 2, de la Constitución Política de la República. De este modo, si bien el artículo 38 de la ley mencionada, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente, es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material; la que debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo "afectare" que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. 4) Que, en efecto, no basta sólo con que la información "se relacione" con el bien jurídico protegido o que le resulte "atingente" para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación. En tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que aquella debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume, sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad. Cabe hacer especialmente presente, que el criterio interpretativo en la forma debe ser aplicada la causal de reserva invocada del artículo 21 N° 5, en relación a las normas dictadas en forma previa a la reforma constitucional del año 2005, ha sido ratificado por los Tribunales Superiores de Justicia de nuestro país. En efecto, la Corte Suprema en el fallo Rol N° 26.843-2018, de 05 de marzo de 2019 sobre recurso de queja, indicó, en su considerando décimo, lo siguiente: "Que, en cuanto a la causal del numeral 5 del artículo 21 de la Ley N° 20.285, esta Corte ha dicho en anteriores ocasiones que para que se configure la excepción a la publicidad, no sólo basta la existencia o mera referencia a una ley de quórum calificado dictada con anterioridad a la reforma constitucional del año 2005, sino que además es necesario evaluar, en concreto, la afectación al bien jurídico que se trata de proteger, en la especie, la seguridad de la Nación. (Roles C.S. N° 35.801-2017 y 49.981-2016)". 5) Que, en la especie, el órgano recurrido manifestó que la develación de la información requerida implicaría dar a conocer líneas de trabajo, características de las funciones que se desempeñan y la valoración que de ellas se efectúa, lo cual implica, consecuencialmente, un riesgo para su adecuado funcionamiento. Complementó que, su publicidad supone revelar la forma en que se trabaja, procesa y produce inteligencia para los altos niveles de gestión del Estado. En tal orden de ideas, su entrega conllevaría a una grave afectación a la seguridad nacional, pues se afectaría el procedimiento de protección de los sistemas de información del Estado y de aquellas medidas dispuestas por la Agencia en el marco de las funciones de inteligencia y contrainteligencia que buscan resguardar el riesgo de intervención de terceros u otros Estados, pudiéndose, eventualmente, inferir debilidades, flaquezas o fragilidades de la labor realizada por el servicio, como también, cuáles serían las materias de actual análisis. 6) Que, en concordancia con lo precedentemente señalado, considerando la forma en que está expresado el requerimiento - todo tipo de documento que esté en posesión de la Agencia Nacional de Inteligencia y que mencione el nombre de la solicitante o se refiera a ella y/o su trabajo-, a juicio de este Consejo, lo requerido forma parte de aquellas materias que el artículo 38° de la Ley N° 19.974, resguarda en forma específica, por tratarse directamente del eventual ejercicio de actividades de inteligencia, cuyo sólo pronunciamiento obligaría necesariamente a la reclamada a divulgar si dispone o no de antecedentes sobre la peticionaria con finalidades de inteligencia, lo que implicaría la posibilidad cierta de exponer información relacionada de manera directa con estas actividades, lo cual pondría en riesgo la seguridad de la Nación. 7) Que, en tal contexto, la entrega de esta información afectaría de manera presente o probable y con suficiente especificidad la capacidad operativa de la ANI, limitando y restando eficacia a las actividades propias que la ley le encomienda. A su vez, su divulgación, pone en riesgo la estrategia de las labores de inteligencia preventiva e investigativa que establece la reclamada para el cumplimiento de sus funciones. 8) Que, a mayor abundamiento, se hace presente que el razonamiento efectuado por este Consejo en el presente Acuerdo, se aviene a lo resuelto por la Excma. Corte Suprema, en fallo rol N° 29.507-2019, de 14 de julio de 2020, que acogió recurso de queja, declarando como reservada información que obra en poder de la Agencia Nacional de Inteligencia. El considerando 11° del referido fallo, señala que, "esos datos corresponden a registros, antecedentes e informaciones que obran en poder de la Agencia Nacional de Inteligencia, esto es, de un organismo que forma parte del Sistema de Inteligencia del Estado, y que tienen por finalidad servir al desarrollo de labores de inteligencia, es decir, aquellas dirigidas a la recolección y análisis de información que busca producir conocimiento útil para la toma de decisiones, y a tareas de contrainteligencia, esto es, aquellas concebidas para detectar y neutralizar las acciones de inteligencia desarrolladas por otros Estados o por personas, organizaciones o grupos extranjeros, dirigidas contra la seguridad del Estado y la defensa nacional. De este modo, su revelación supondría, indudablemente, un debilitamiento del rol esencial asignado al Sistema de Inteligencia del Estado, en tanto permitiría hacer públicos aspectos sensibles y relevantes de la labor que le ha sido encomendada, poniendo de manifiesto aspectos de su labor que podrían ser explotados en labores de contrainteligencia, pues podría permitir a un analista debidamente entrenado inferir debilidades, flaquezas o fragilidades de la labor realizada por la Agencia Nacional de Inteligencia". 9) Que, en mérito de lo expuesto, la información reclamada resulta reservada, por aplicación de las causales de reserva del artículo 21 N° 5, en relación con la norma del artículo 38° de la ley 19.974, y el artículo 21 N° 3 de la Ley de Transparencia. Por consiguiente, se rechazará el presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por doña Pascale Bonnefoy, en contra de la Agencia Nacional de Inteligencia, por concurrir las hipótesis de reserva previstas en el artículo 21° N° 3 y N° 5 de la Ley de Transparencia, esta última, con relación a lo dispuesto en el artículo 38° de la ley N° 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y Crea la Agencia Nacional de Inteligencia. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Pascale Bonnefoy; y, al Sr. Director de la Agencia Nacional de Inteligencia. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.