Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2566-22

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Reclamante:	WILFREDO CERDA CONTRERAS
Reclamado:	CORPORACIÓN NACIONAL DE DESARROLLO INDÍGENA
Resumen del caso: Se rechaza el amparo interpuesto en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, referente a la entrega de información relativa a las solicitudes de certificados de nacimiento para constitución de una comunidad, según se indica. Lo anterior, por cuanto lo requerido implica la revisión y extracción de los documentos consultados de los expedientes administrativos de 4.965 organizaciones indígenas. Por consiguiente, se configura la causal de reserva de distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado, atendida la extensión de la documentación que debe ser revisada, sistematizada y procesada, afectándose con ello, el debido funcionamiento del órgano requerido. Finalmente, se hace presente al reclamante que nada obsta a que formule un nuevo requerimiento, acotando la cantidad de documentos o el período consultado, de modo de facilitar las labores de búsqueda y recopilación de la información requerida. Aplica criterio contenido en los Amparos Roles C3337-16 y C6636-21. Se hace presente a la reclamada que desde el Amparo Rol C3337-16, que se pronunció sobre un requerimiento de acceso que versaba sobre antecedentes similares, ha trascurrido una cantidad razonable de tiempo, por lo que resulta indispensable que desarrolle un sistema de acceso expedito a la información sobre comunidades indígenas, que permita consultar datos determinados respecto de aquellas. Lo anterior, por cuanto esta Corporación advierte que la develación de los antecedentes consultados reviste un evidente interés público, por cuanto posibilita a la ciudadanía tomar noticia y ejercer control social respecto del cumplimiento de los requisitos de constitución de dichas organizaciones.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	6/22/2022
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante -Natalia Andrea González Bañados -Bernardo Eric Navarrete Yáñez
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13 C3337-16 C6636-21 C1336-16 C512-11
Jurisprudencia a:
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Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Grupos de interés especial

DECISIÓN AMPARO ROL C2566-22   Entidad pública: Corporación Nacional de Desarrollo Indígena Requirente: Wilfredo Cerda Contreras Ingreso Consejo: 07.04.2022 RESUMEN Se rechaza el amparo interpuesto en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, referente a la entrega de información relativa a las solicitudes de certificados de nacimiento para constitución de una comunidad, según se indica. Lo anterior, por cuanto lo requerido implica la revisión y extracción de los documentos consultados de los expedientes administrativos de 4.965 organizaciones indígenas. Por consiguiente, se configura la causal de reserva de distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado, atendida la extensión de la documentación que debe ser revisada, sistematizada y procesada, afectándose con ello, el debido funcionamiento del órgano requerido. Finalmente, se hace presente al reclamante que nada obsta a que formule un nuevo requerimiento, acotando la cantidad de documentos o el período consultado, de modo de facilitar las labores de búsqueda y recopilación de la información requerida. Aplica criterio contenido en los Amparos Roles C3337-16 y C6636-21. Se hace presente a la reclamada que desde el Amparo Rol C3337-16, que se pronunció sobre un requerimiento de acceso que versaba sobre antecedentes similares, ha trascurrido una cantidad razonable de tiempo, por lo que resulta indispensable que desarrolle un sistema de acceso expedito a la información sobre comunidades indígenas, que permita consultar datos determinados respecto de aquellas. Lo anterior, por cuanto esta Corporación advierte que la develación de los antecedentes consultados reviste un evidente interés público, por cuanto posibilita a la ciudadanía tomar noticia y ejercer control social respecto del cumplimiento de los requisitos de constitución de dichas organizaciones. En sesión ordinaria N° 1287 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de junio de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2566-22. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 21 de marzo de 2022, don Wilfredo Cerda Contreras solicitó a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena -en adelante, indistintamente CONADI- lo siguiente: "Se solicita se indique para vinculación directa a lo menos tres generaciones de cada socio para la constitución de una comunidad: a ) A que comunidades del país se ha solicitado los certificados de nacimientos para establecer esa relación. Copia de petición y respuesta de la comunidad". 2) RESPUESTA: Mediante Carta N° 179, de fecha 7 de abril de 2022, la CONADI respondió a dicho requerimiento de información, denegando su entrega. Informó que, se entenderá por Comunidad Indígena, toda agrupación de personas pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentren en una o más de las siguientes situaciones: a) Provengan de un mismo tronco familiar; b) Reconozcan una jefatura tradicional; c) Posean o hayan poseído tierras indígenas en común, y d) Provengan de un mismo poblado antiguo. (Artículo 9°, de la Ley N° 19.253, que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. En virtud de lo anterior, señaló que, si bien dentro de las funciones de CONADI se encuentra mantener un Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas, este registro no cuenta con la información sistematizada de la manera solicitada, que contenga un análisis detallado, por cada comunidad indígena que se constituye, de los antecedentes y vinculación directa de tres generaciones de cada socio para la constitución de una comunidad, por lo que no es posible informar lo solicitado. Adicionalmente, hizo presente que, existen en la actualidad más de 4.965 Comunidades Indígenas constituidas a lo largo del país, por lo que se configura la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Lo anterior, considerando que el requerimiento involucraría destinar a lo menos dos funcionarios de cada una de las unidades operativas, a lo largo del país, con dedicación exclusiva a realizar la búsqueda, análisis, recopilación y sistematización de la información requerida, por un período extenso de tiempo -5 meses-, lo que conllevaría a la distracción indebida de sus funcionarios. 3) AMPARO: El 7 de abril de 2022, don Wilfredo Cerda Contreras dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, mediante Oficio N° E7843, de fecha 9 de mayo de 2022, solicitando que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; y, (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel; (4°) se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida. Mediante Oficio N° 503, de fecha 20 de mayo de 2022, la CONADI evacuó sus descargos y observaciones, reiterando, en síntesis, los argumentos expuestos en su respuesta denegatoria. Complementó que, la información solicitada recae sobre antecedentes generados desde la fecha de creación de la CONADI -1994- a la fecha. Añadió que, el Sistema de Registro Nacional de Comunidades y Asociaciones Indígenas registra más de 4.965 organizaciones indígenas inscritas en el país, haciendo presente que dicho sistema sólo registra algunos aspectos de la entidad constituida, tales como la comuna en que se constituye, el nombre de la organización y su dirección, la fecha de constitución, el tipo de organización (comunidad o asociación indígena), la directiva y su vigencia y los socios que la componen. En tal sentido, expuso que los demás antecedentes que se tuvieron a la vista, tales como copia de las actas de constitución, certificados de nacimiento, estatutos, entre otros, se encuentran en soporte papel de cada una de las carpetas o expedientes administrativos en que se tramitaron las constituciones de las organizaciones indígenas. Hizo presente que, en dichas carpetas o expedientes administrativos se encuentran antecedentes de diversa naturaleza jurídica, entre los cuales, se encuentran las actas, acuerdos, estatutos, certificados de nacimiento, informes genealógicos, declaraciones, copias de títulos de tierras actuales y de muy antigua data, en los que aparecen datos salvaguardados por la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada. Por consiguiente, esgrimió que, el requerimiento de especie no se limita a una simple extracción y digitalización de información, por cuanto, es necesario, primero, un proceso previo y arduo de búsqueda, revisión estudio y sistematización de la información, para luego, de un análisis y estudio de ella, decidir respecto de lo que es procedente hacer público, lo que no, y lo que debe ser consultado previamente a los interesados titulares de la información. Acto seguido, reseñó que, los expedientes contienen documentos que en promedio suman entre 50 y 500 hojas, por cuanto cada expediente administrativo está compuesto por una o más carpetas, y cada carpeta tiene alrededor de 100 hojas. En tal contexto, argumentó que la denegatoria se fundamentó, por una parte, en el elevado volumen de actos y demás antecedentes solicitados que la gestión contemplaba, en consideración de que los expedientes no se encuentran actualizados, como también en el hecho que ni el Software del Registro, ni el Servicio contienen un listado actualizado de las organizaciones indígenas que contenga un análisis detallado, por cada comunidad indígena que se constituye, de los antecedentes y vinculación directa de tres generaciones de cada socio para la constitución de una comunidad. Por tales consideraciones, esgrimió que en la especie se configura la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, por cuanto la realización de esta tarea implicaría necesariamente distraer de las labores habituales a dos funcionarios por cada unidad operativa, destinados sólo para realizar aquella gestión. Ilustró que, el proceso que involucra el desarchivo, depuración, búsqueda, sistematización y escaneo de la información, más el correspondiente proceso de redacción de las notificaciones de consulta a terceros, contabilizando un promedio superior a cinco meses aproximadamente de trabajo exclusivo. En tal sentido, cuantificó que para satisfacer el requerimiento de especie se necesitan 352 horas hombres por mes, teniendo presente las labores de tarjado de datos personales que deben efectuarse, en aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada. Luego, expuso que, la información requerida se encuentra en formato físico, específicamente en cada uno de los expedientes que conforman los procesos de constitución de comunidades indígenas, los cuales constan de una a cinco carpetas, cada una con cien fojas aproximadamente. Seguidamente, hizo presente la necesidad de conferir traslado a los terceros involucrados, concretamente a los Presidentes y/o representantes de cada organización indígena, lo cual significaría dedicar un funcionario exclusivo para la elaboración de las misivas, lo que refuerza la hipótesis de reserva de distracción indebida. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa a la solicitud de acceso, referente a la entrega de información relativa a las solicitudes de certificados de nacimiento para constitución de una comunidad, según se indica. Al respecto, CONADI esgrimió la concurrencia de la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. 2) Que, a modo de contexto, cabe tener presente que el artículo 9° de la Ley N° 19.253, sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, y que crea la CONADI, define "comunidad indígena" como toda agrupación de personas pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentren en una o más de las siguientes situaciones: a) Provengan de un mismo tronco familiar; b) Reconozcan una jefatura tradicional; c) Posean o hayan poseído tierras indígenas en común, y d) Provengan de un mismo poblado antiguo. 3) Que, en cuanto a la causal de secreto alegada, cabe tener presente que ésta permite reservar aquella información referida a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. En tal sentido, el artículo 7° numeral 1° letra c) del Reglamento de la citada ley precisa, que se distrae a los funcionarios de sus funciones cuando la satisfacción de un requerimiento requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales. 4) Que, respecto de la interpretación de la causal en comento, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que: "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias. 5) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones..., mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 6) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, entre otras, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia. (Énfasis agregado). 7) Que, considerando que lo requerido implica la revisión y extracción de los documentos consultados de los expedientes administrativos de 4.965 organizaciones indígenas, los cuales constan de una a cinco carpetas -cada una de aquellas con cien fojas aproximadamente-, este Consejo estima que el conjunto de actividades que deben ser desplegadas para la proporción de los antecedentes consultados, revisten una entidad suficiente que afectan el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado. Lo anterior, por cuanto poner a disposición del reclamante la información requerida implicaría la utilización de un tiempo y recurso humano excesivo, máxime si se considera la extensión del requerimiento, que implica la búsqueda de documentos correspondientes a 4.965 comunidades indígenas, en todas las unidades que componen el órgano, durante un extenso período de tiempo, que abarca desde el año 1994 a la fecha, lo que constituye una magnitud que permite configurar válidamente los presupuestos para hacer concurrente la causal de reserva alegada, y en consecuencia, distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, en circunstancias de que deben atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, y conjuntamente, observar los principios de eficiencia y eficacia en el ejercicio de sus funciones. 8) Que, a mayor abundamiento, en cuanto a la naturaleza de la información que ahí se contiene cabe tener presente lo razonado en la decisión Rol C512-11 en orden a que "la Ley N° 19.253 no contempla autorización alguna para la comunicación a terceros, por parte de CONADI, de los datos relativos al origen étnico de las personas que han solicitado o se les ha reconocido su calidad indígena ni dispone el carácter público del registro en que ésta consta". Por tanto, en el aludido contexto, la atención de la solicitud en comento implica la recopilación, revisión, y sistematización de un gran número de documentos contenidos en 4.965 expedientes y, asimismo, la comunicación de la solicitud a igual número de comunidades indígenas de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, fin de que se pronuncien acerca de la eventual afectación a sus derechos, dentro del plazo que dicha norma previene. 9) Que, los argumentos expresados precedentemente se avienen al criterio establecido en los Amparos C3337-16 y C6636-21. Respecto del primero, se estimó la distracción indebida de sus funcionarios, en cuanto a la entrega de "a) Antecedentes, informes u otro documento para la constitución de comunidades indígena en las regiones de Tarapacá como Antofagasta que se encuentran inscritas en el registro de Comunidades y Asociaciones Indígena; b) Estatutos de las comunidades inscritas a la fecha y de la copia del acta de constitución que fue entregada en la Corporación; y, el c) Listado de las Comunidades en que CONADI haya objetado su constitución, y la notificación que envió esa Corporación por carta certificada al presidente del directorio (...)". Acto seguido, con relación al segundo, se resolvió que en la especie se configuraba la causal de reserva prevista en el artículo 21° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, respecto de la entrega de "Copias de documentos referidos a Comunidades Indígenas de la Provincia de Chiloé, -272 comunidades indígenas- ya sean estos títulos de tierras, mapas, planos, sentencias judiciales, datos, fotos, audiciones, estudios y demás antecedentes durante el siglo XIX y XX". En efecto, este Consejo estimó que el conjunto de actividades -búsqueda, recopilación, sistematización, tarjado, digitalización y tratamiento de los antecedentes- que deben ser efectuadas para la entrega de la documentación requerida, son de una entidad tal que afectaban el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el Servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a favor de esta persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás. 10) Que, en virtud de lo expuesto precedentemente, se rechazará el amparo en análisis, por concurrir en la especie el criterio de este Consejo, con relación a la configuración de la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 11) Que, sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, se hace presente al reclamante que nada obsta a que formule un nuevo requerimiento de información, por ejemplo, acotando la cantidad de documentos, el número de comunidades o el periodo consultado. Lo anterior, de modo de facilitar a la reclamada las labores de búsqueda, sistematización, digitalización y tratamiento de la información requerida. 12) Que, adicionalmente, se hace presente a la reclamada que desde el Amparo Rol C3337-16, que se pronunció sobre un requerimiento de acceso que versaba sobre antecedentes similares, ha trascurrido una cantidad razonable de tiempo, por lo que resulta indispensable que desarrolle un sistema de acceso expedito a la información sobre comunidades indígenas, que permita consultar datos determinados respecto de aquellas. Lo anterior, por cuanto esta Corporación advierte que la develación de los antecedentes consultados reviste un evidente interés público, por cuanto posibilita a la ciudadanía tomar noticia y ejercer control social respecto del cumplimiento de los requisitos de constitución de dichas organizaciones. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Wilfredo Cerda Contreras, en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, por configurarse la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Wilfredo Cerda Contreras; y, al Sr. Director Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Francisco Leturia Infante, sus Consejeras doña Gloria de la Fuente González y doña Natalia González Bañados y su Consejero don Bernardo Navarrete Yáñez. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.