Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C3346-22

Reclamante:	LUIS MONDACA MUÑOZ
Reclamado:	SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio Nacional de Aduanas, ordenándose la entrega de resolución, oficio o instructivo que reglamenta el procedimiento de Auditoría a Posteriori que realiza el órgano en los términos establecidos en el artículo 84 inciso final de la Ordenanza de Aduanas. Lo anterior, por cuanto se trata de información de naturaleza pública, referida a aspectos propios de la tramitación general del procedimiento de auditoría, y que permite dar cuenta, del correcto ejercicio de las funciones públicas encomendadas a la reclamada, respecto de lo cual, se desestimó la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano. Aplica criterio contenido en la decisión de amparo rol C1909-22. En virtud del principio de divisibilidad, previo a la entrega, el órgano deberá tarjar aquellos datos personales y sensibles de contexto que pudieren estar contenido en la información cuya entrega se ordena, en conformidad a lo previsto en la Ley de Protección de la Vida Privada.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/5/2022
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Natalia Andrea González Bañados -Bernardo Eric Navarrete Yáñez
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C1493-11 C114-12 C403-12 C525-12 C835-12 C1909-22
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Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Plazo de presentación >> Otros
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DECISIÓN AMPARO ROL C3346-22   Entidad pública: Servicio Nacional de Aduanas Requirente: Luis Mondaca Muñoz Ingreso Consejo: 04.05.2022 RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio Nacional de Aduanas, ordenándose la entrega de resolución, oficio o instructivo que reglamenta el procedimiento de Auditoría a Posteriori que realiza el órgano en los términos establecidos en el artículo 84 inciso final de la Ordenanza de Aduanas. Lo anterior, por cuanto se trata de información de naturaleza pública, referida a aspectos propios de la tramitación general del procedimiento de auditoría, y que permite dar cuenta, del correcto ejercicio de las funciones públicas encomendadas a la reclamada, respecto de lo cual, se desestimó la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano. Aplica criterio contenido en la decisión de amparo rol C1909-22. En virtud del principio de divisibilidad, previo a la entrega, el órgano deberá tarjar aquellos datos personales y sensibles de contexto que pudieren estar contenido en la información cuya entrega se ordena, en conformidad a lo previsto en la Ley de Protección de la Vida Privada. En sesión ordinaria N° 1302 del Consejo Directivo, celebrada el 30 de agosto de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3346-22. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 12 de abril de 2022, don Luis Mondaca Muñoz, solicitó a al Servicio Nacional de Aduanas -en adelante e indistintamente, SNA-, lo siguiente: "copia de resolución, oficio o instructivo que reglamenta el procedimiento de "Auditoría a Posteriori" que realiza el Servicio en los términos que establece el artículo 84 inciso final de la Ordenanza de Aduanas". En sus observaciones, indicó que "en caso de tratarse de un procedimiento de aplicación general, solicito copia del Extracto publicado en el Diario Oficial". 2) RESPUESTA: Por Resolución Exenta N° 1210 de fecha 4 de mayo de 2022, el órgano respondió el requerimiento y denegó lo solicitado fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Así, señaló que la información pedida consiste en documentos y antecedentes que indicen en aspectos relevantes del proceso que el Servicio realiza en el marco del Plan de Fiscalización a Posteriori, documentación que -atendido el tipo de información que contiene, como, por ejemplo, riesgos, pruebas de auditoría, planes de fiscalización, información estratégica, etc., principalmente referida al Plan de Fiscalización del Servicio Nacional de Aduanas-, es de uso interno, en razón de su confidencialidad, por lo que su entrega a terceros afecta, indudablemente, la función fiscalizadora que, por expresa disposición legal, corresponde al SNA. En este sentido, hizo presente que conforme al artículo 1° de la Ordenanza de Aduanas, le corresponde vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y de generar estadísticas de ese tráfico por las fronteras, denominándosele para todos los efectos legales como "Institución Fiscalizadora". Para el cumplimiento de dichas funciones, la misma Ordenanza, su Ley Orgánica y leyes especiales, lo han dotado de "potestad aduanera", y que conforme a dicha potestad, conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ordenanza, el servicio puede practicar la inspección, fiscalización y el aforo de las mercancías que salen o ingresen al país. En esta línea, citó lo establecido en el artículo 84 de la Ordenanza. En este orden de ideas, refirió que en cumplimiento de las normas citada, el SNA ejecuta sus labores de fiscalización mediante los "aforos", aplicando modelo de gestión de riesgo e inteligencia de datos, conforme a determinados perfiles de riesgo que presentan las operaciones de comercio exterior, por lo que la información requerida en la especie, significa dar conocimiento a terceros del contenido sensible y estratégico de tal normativa, en lo relativo a los perfiles de riesgo que maneja el Servicio, los que constituyen un proceso estructurado, consistente y continuo, implementado a través de toda la organización para identificar, evaluar, medir y reportar amenazas y oportunidades que afectan el logro de sus objetivos. Así, agregó que la información pedida se encuentra directamente relacionada con el óptimo cumplimiento de las funciones fiscalizadoras del servicio, en lo relativo a la identificación, reconocimiento y descripción de riesgos críticos y de los procesos críticos que podrían impedir, degradar o demorar el cumplimiento de los objetivos estratégicos y operativos de la organización, análisis de la naturaleza de tales peligros o riesgos, comparación, determinación de su magnitud, nivel de impacto, aceptación o tolerancia, forma, nivel y oportunidad de los controles internos, en definitiva, cuál es la valoración o ponderación y tratamiento que el efecto hace el Servicio a fin de precaver, minimizar, asumir o emprender alguna otra acción con respecto al riesgo. Adicionalmente, indicó que la publicidad de lo pedido implicaría dar cuenta de información estratégica para el funcionamiento del Servicio, relativa a los niveles de vulnerabilidad de sus procesos y de las operaciones ejecutadas en el ejercicio de su función fiscalizadora, posibilitando y facilitando a cualquier persona que tenga acceso, el desarrollo y ejecución de acciones destinadas a eludir la labor del Servicio, toda vez que, conocerá la forma en cómo éste gestiona estratégicamente el ejercicio de sus funciones y, por ende, eventualmente, la forma en cómo poder eludirlas. De tal modo, cualquier fiscalizado podría centrar su actividad en aquellos procesos que tienen mayor atención o mayor fortaleza y obviar los restantes, o preferir aquellos con menores controles, imposibilitando el velar por el efectivo cumplimiento normativo, eludiendo la acción de este Servicio y afectando, por tanto, el adecuado cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, citó jurisprudencia emanada de este Consejo sobre resultados de auditorías y políticas de fiscalización, en los amparos roles C1493-11, C114-12, C525-12, C835-12 y C403-12. En efecto, señaló que la entrega de lo pedido supondría revelar el modo y estrategia de fiscalización utilizado por la institución, que, de ser conocidos previamente por los fiscalizados, les facilitaría eludir su acción, afectando de ese modo el cumplimiento de sus funciones. 3) AMPARO: El 4 de mayo de 2022, don Luis Mondaca Muñoz dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación el amparo y confirió traslado al Sr. Director Nacional (S) de Aduanas mediante Oficio N° E8986 de fecha 25 de mayo de 2022, solicitándole que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada, detallando cómo la entrega de dicha información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; y, (2°) remita copia de la información solicitada, haciendo presente a usted que, de acuerdo al artículo 26 de la Ley de Transparencia y mientras no se adopte la decisión definitiva, el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia mantendrá el debido resguardo de los antecedentes que le sean remitidos. Asimismo, si la decisión final del Consejo declara que la información es secreta o reservada tendrán este carácter los escritos, documentos y actuaciones que hayan servido de base para su pronunciamiento. Al respecto, mediante presentación remitida con fecha 8 de junio de 2022, el SNA presentó sus descargos en los siguientes términos: Reiteró la concurrencia de causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Hizo referencia a las funciones previstas en el artículo 1, 22 y 84 de la Ordenanza de Aduanas, y refirió los argumentos señalados en su respuesta. Además, remitió a este Consejo bajo reserva copia de Oficio Circular N° 70 que instruye procedimiento de ejecución de auditorías. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el objeto del presente amparo es la entrega de información sobre resolución, oficio o instructivo que reglamenta el procedimiento de "Auditoría a Posteriori" que realiza el Servicio Nacional de Aduanas en los términos establecidos en el artículo 84 inciso final de la Ordenanza de Aduanas. 2) Que, a modo de contexto, cabe señalar que el Decreto con Fuerza de Ley 30, de 2004, de Hacienda, que aprueba Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto con Fuerza de Ley de Hacienda N° 213, de 1953, sobre Ordenanza de Aduanas, establece en su artículo 1 inciso 2° que "A este Servicio le corresponderá vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y de generar las estadísticas de ese tráfico por las fronteras, sin perjuicio de las demás funciones que le encomienden las leyes". A su vez, el artículo 22 del citado decreto dispone que "El Servicio Nacional de Aduanas podrá practicar la inspección, fiscalización y el aforo de las mercancías que salen o ingresan al país, mediante su examen físico, en los lugares de origen o destino respectivamente". 3) Que, además, el artículo 84 del Decreto citado en el considerando precedente, señala que "Aceptada a trámite la declaración, las Aduanas, para la comprobación de los datos declarados, podrán practicar las operaciones de examen físico, revisión documental o aforo de las mercancías. El examen físico consiste en el reconocimiento material de las mercancías, la Revisión documental consiste en examinar la conformidad entre la declaración y los documentos que le sirvieron de base. El acto de aforo constituye (...) Las operaciones de examen físico, revisión documental y aforo deberán ser realizadas por funcionarios aduaneros especialmente facultados para ese objeto por la Ordenanza y sus reglamentos (...) La formulación de cargos por diferencias de derechos, impuestos u otros gravámenes podrá ser efectuada por la autoridad ante la cual se hubiere tramitado la respectiva destinación aduanera, y también por aquella que hubiere efectuado la revisión, investigación o auditoría a posteriori". (énfasis agregado). 4) Que, en sus descargos, el órgano remitió a este Consejo, copia de Oficio Circular N° 70 de fecha 27 de febrero de 2017, que instruye procedimientos de ejecución de auditorías, donde constan los "Procedimientos Generales Etapas del Proceso de Auditorías Aduaneras" y sus anexos, donde constan definiciones de los distintos conceptos de auditorías, la descripción de las etapas de auditorías -selección, planificación, ejecución y cierre-, y anexos con oficios tipos de; Oficio de Notificación, Resolución de actuación en zona secundaria sin traslado, Resolución Actuación en Zona secundaria otra jurisdicción, formato de plan de trabajo, de informe preliminar, de cierre y de acta de reuniones - todos con datos a rellenar-, y Oficios que se indican, sobre instrucciones del procedimiento. 5) Que, luego, conforme a la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia que fuere esgrimida por el órgano requerido, se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información: "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido". Sobre la interpretación de la causal esgrimida, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales"; así como lo resuelto en la sentencia sobre Recurso de Queja Rol N° 8452-2018, en la cual dicha magistratura sostuvo que frente a la regla fundamental de publicidad, la sola consideración de la naturaleza excepcional que sirve de fundamento a la reserva, no es per se suficiente para excluir el principio general básico de publicidad y libre acceso a la información, puesto que además es indispensable que mediante dicho acceso se produzca una efectiva afectación a algunos de los bienes jurídicos protegidos por el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución (Considerando 8°). 6) Que, en la especie, a juicio de este Consejo, la reclamada no ha acompañado antecedentes suficientes que permitan acreditar que la divulgación de lo pedido afectaría el debido cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras. En este sentido, la indicación de que la publicidad de lo pedido al develar la forma en como el órgano gestiona estratégicamente el ejercicio de sus funciones, implicaría que terceros podrían vulnerar o eludir las futuras acciones de fiscalización del órgano, al dar cuenta de información vinculada a un procedimiento estructura que comprende perfiles de riesgos, pruebas de auditorías y planes de fiscalización, no resulta suficiente para acreditar, por sí misma, la afectación alegada, constituyendo una conclusión futura e incierta sobre la cual no se acompaña antecedentes suficientes que permita determinar como probable o cierta su ocurrencia, y teniendo en consideración que en los antecedentes remitidos por el órgano a este Consejo, según consta en el considerando 4°, se hace referencia -conforme se señala en la propia introducción de los procedimientos generales remitidos-, a aspectos generales sobre las formalidades a cumplir en las etapas que conforman el proceso de Auditorías Aduaneras y que es un lineamiento orientado a estandarizar los procedimientos y formalidades requeridos para las auditorias, no advirtiéndose por este Consejo, la forma concreta en que la divulgación de dicho procedimiento implicaría afectar la función de fiscalización del órgano, al contener aspectos propios de la tramitación general de dicho procedimiento, y que permite dar cuenta, del correcto ejercicio de las funciones públicas encomendadas a la reclamada. Por lo anterior, se desestimará lo alegado por el órgano en este punto. 7) Que, a mayor abundamiento, y respecto a la jurisprudencia emanada de este Consejo que fuere citada por el órgano reclamado -correspondiente a los años 2011 y 2012-, cabe hacer presente que, esta Corporación, en la decisión de amparo rol C1909-22, ha determinado la publicidad de un manual de procedimiento de auditoría interna de un órgano con facultades fiscalizadoras -Comisión para el Mercado Financiero-, advirtiendo en su considerando 2° que " (...) los procedimientos de auditorías son de aquellas actividades que -precisamente- permiten rendir cuenta del correcto ejercicio de sus funciones públicas, y en particular, de una gestión eficiente del organismo, conforme os principios de eficiencia y eficacia que debe observar la Administración del Estado, consagrados en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley N° 18.575, de 1986, del Ministerio del Interior, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado". Asimismo, resulta atingente tener presente lo previsto en el artículo 8 inciso segundo de la Constitución Política de la República, que, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". 8) Que, en mérito de lo anteriormente expuesto, tratándose lo solicitado de información de naturaleza pública, sobre antecedentes que dan cuenta del procedimiento de auditoría realizada por el órgano en cumplimiento de sus atribucionales legales, respecto de lo cual se desestimó la afectación al debido cumplimiento de sus funciones, se acogerá el presente amparo, ordenándose la entrega de lo pedido. 9) Que, en conformidad al principio de divisibilidad, consagrado en el artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia, en forma previa a la entrega de la información, el órgano reclamado deberá tarjar todos aquellos datos personales de contexto, como por ejemplo, la cédula de identidad, el domicilio particular, la fecha de nacimiento, la nacionalidad, el estado civil, el teléfono, el correo electrónico particular, entre otros datos de terceros que pudieren estar contenidos en la información cuya entrega se ordena. Asimismo, el órgano reclamado deberá tarjar los datos sensibles detallados en la información consultada. Lo anterior en aplicación de lo previsto en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República, en concordancia de lo dispuesto en los artículos 2°, letra f) y g), 4 y 10 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33°, letra m), de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Luis Mondaca Muñoz en contra del Servicio Nacional de Aduanas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Directora Nacional de Aduanas, lo siguiente; a) Entregue al reclamante copia de resolución, oficio o instructivo que reglamenta el procedimiento de Auditoría a Posteriori que realiza el Servicio en los términos que establece el artículo 84 inciso final de la Ordenanza de Aduanas. Asimismo, en conformidad al principio de divisibilidad, consagrado en el artículo 11° letra e) de la Ley de Transparencia, en forma previa a la entrega de la información el órgano reclamado deberá tarjar todos aquellos datos personales de contexto, como por ejemplo, la cédula de identidad, el domicilio particular, la fecha de nacimiento, la nacionalidad, el estado civil, el teléfono, el correo electrónico particular, entre otros. Asimismo, el órgano reclamado deberá tarjar los datos sensibles detallados en la información consultada. Lo anterior en aplicación de lo previsto en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República, en concordancia de lo dispuesto en los artículos 2°, letra f) y g), 4 y 10 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33°, letra m), de la Ley de Transparencia. b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia, que sanciona la no entrega oportuna de la información en la forma decretada, una vez que ha sido ordenada por resolución a firme, con multa de 20% a 50% de la remuneración correspondiente. Si la autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del Estado, requerido, persistiere en su actitud, se le aplicará el duplo de la sanción indicada y la suspensión en el cargo por un lapso de cinco días. c) Acredite la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), acompañando todos los medios probatorios, de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Luis Mondaca Muñoz y a la Sra. Directora Nacional de Aduanas. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeras doña Gloria de la Fuente González y doña Natalia González Bañados y su Consejero don Bernardo Navarrete Yáñez. El Presidente don Francisco Leturia Infante no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.