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DECISIÓN AMPARO ROL C7590-22</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Salud Pública</p>
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Requirente: Daniela Merino Riedl</p>
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Ingreso Consejo: 12.08.2022</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Subsecretaría de Salud Pública, referido a la entrega de información de todas las personas que tuvieron Covid y fallecieron por otra causa de muerte; especificando la causa y fechas de vacunación por cada dosis.</p>
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Lo anterior, por cuanto el órgano recurrido acreditó que la búsqueda, sistematización y posterior entrega de los antecedentes pedidos significaría una distracción indebida de sus funcionarios en el cumplimiento regular de sus labores habituales, considerando que actualmente no existe un registro en los términos solicitados y que para dar respuesta a lo requerido debería revisar y validar los datos asociados a más de 61.000 defunciones por Covid-19 desde el inicio de la pandemia con todas las fuentes de información y bases de datos que describe.</p>
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La Consejera doña Gloria de la Fuente González se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.</p>
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En sesión ordinaria N° 1321 del Consejo Directivo, celebrada el 10 de noviembre de 2022, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C7590-22.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 29 de julio de 2022, doña Daniela Merino Riedl solicitó a la Subsecretaría de Salud Pública la siguiente información:</p>
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"(...) la información respecto de las personas que tuvieron covid, todos, especificando cada uno de las categorías de covid, pero que murieron de otra causa, especificando la causa y fechas de vacunación por cada dosis"</p>
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2) RESPUESTA: El 12 de agosto de 2022, la Subsecretaría de Salud Pública respondió a dicho requerimiento de información mediante Ordinario N° A7102 N° 3805, de 10 de agosto de 2022, señalando, en síntesis, lo siguiente:</p>
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"(...) informo a usted que consultado a las áreas técnicas pertinentes del Departamento de Epidemiología, perteneciente a esta Subsecretaría de Estado, se comunicó que la información requerida se encuentra publicada en el informe "Incidencia y gravedad de casos COVID-19 según antecedente de vacunación disponible en el siguiente link: https://www:minsal.cl/nuevo-coronavirus-2019-ncov/informe-epidemiologico-covid-19/. El informe se publica y se actualiza de forma semanal. Esta respuesta incluye toda la información disponible en poder de esta Subsecretaría, en los términos dispuestos en el inciso segundo del artículo 10° de la Ley N2 20.285."</p>
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3) AMPARO: El 12 de agosto de 2022, doña Daniela Merino Riedl dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada.</p>
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Además, la reclamante hizo presente que "Se solicitó un Excel con las personas fallecidas que no murieron por covid pero que sí estaban diagnosticadas por covid, donde se indique las fechas correspondientes, tanto de la fecha de toma de muestra (probable o positivo) la fecha de defunción, la causa de defunción, y las fechas de cada dosis que tuvieron (...) "No figura en ninguna parte dicha información de manera especificada. Se sabe que llevan registro dado que es usada para sacar el cálculo de los recuperados."</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo y mediante Oficio N° E18310, de 21 de septiembre de 2022 confirió traslado al Sr. Subsecretario del/de la Subsecretaría de Salud Pública, solicitando que: (1°) señale si, a su juicio, la respuesta otorgada a la reclamante satisface íntegramente su requerimiento de información; (2°) señale si la información reclamada obra en poder del órgano que usted representa, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de Ley de Transparencia; (3°) se refiera a la eventual concurrencia de alguna circunstancia de hecho que haga procedente la denegación de la información reclamada; (4°) se pronuncie acerca de la eventual concurrencia de algunas de las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; y, (5°) en caso de no existir inconvenientes para la entrega de la información pedida, se solicita la remisión de la misma a la parte recurrente con copia a este Consejo, a fin de evaluar el cierre del presente caso a través del Sistema Anticipado de Resolución de Controversias (SARC). Lo anterior, dando aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, al numeral 4.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo y a la Recomendación de esta Corporación sobre Protección de Datos Personales por parte de los Órganos de la Administración del Estado.</p>
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Por correo electrónico de fecha 05 de octubre de 2022 el órgano remitió el Ordinario N° 4711,de fecha 05 de octubre de 2022, con sus descargos, señalando, en síntesis, lo siguiente:</p>
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De acuerdo a lo informado por el Departamento de Estadísticas e Información en Salud (DEIS) y del Departamento de Epidemiología, la información solicitada se encuentra en los diversos informes Epidemiológicos sobre Incidencia y Gravedad de casos Covid-19 antecedente de vacunación, los cuales son actualizados de forma semanal, y, tienen como objetivo describir la situación epidemiológica de los casos confirmados por SARS-CoV-2 en Chile en mayores de 3 años, considerando la protección atribuible a la vacunación en distintos grupos etarios y gravedad de los casos, cuya metodología y fuentes de información se encuentran descritas en dicha documentación.</p>
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De esta forma, en aquellos informes, existen diversas fuentes de información utilizadas para su confección, siendo los links entregados en la respuesta la única forma en que esta Subsecretaría puede dar acceso a la información solicitada en atención a los recursos de actualización disponibles, ya que no se cuenta con los antecedentes en los mismos términos solicitados. Es precisamente por ello, que esta Cartera Ministerial pone a disposición de la ciudadanía estos informes y la información contenida en las bases de datos alojadas en los sitios web institucionales. Por tanto, de conformidad con el artículo 10 y 17 de la Ley de Transparencia, la confección de la información en un archivo formato Excel, implicaría el trabajo en conjunto del Departamento de Epidemiología y DEIS, lo que se traduce en un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional, motivo por el cual la entrega de la respuesta fue a través de los medios disponibles. Por lo anterior, la obtención de un Excel con las características solicitadas implica una extracción, depuración y construcción de información, excediendo el ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia. Con todo, en el evento que este Consejo entienda que lo requerido es susceptible de ser entregado, se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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Al efecto indica que, de acuerdo a lo informado por el DEIS, la determinación inicial de la causa de muerte viene dada por la información obtenida del Certificado Médico de Defunción (CMD). Para el caso particular de las defunciones por COVID-19, se ha estimado realizar un proceso de búsqueda intencionada y reclasificación para efectos de perfeccionar la estadística en forma significativa cuando el CMD no proporciona información suficiente. Dicha reclasificación implica la revisión detallada y cotejo de los datos de cada defunción con otras fuentes externas de información, tales como, antecedentes de hospitalización en la Unidad de Gestión de Camas Críticas (UGCC), Exámenes PCR y Antígeno provenientes de la Plataforma Nacional de Toma de Muestras (PNTM), Epi vigila, Egresos Hospitalarios, entre otros. Por ejemplo, un caso codificado inicialmente como COVID virus no identificado (U07.2), puede ser reclasificado a Covid virus identificado (U07.l), al verificarse una correlación causal con las demás fuente de información. De esta manera, luego del proceso de búsqueda intencionada y reclasificación, se puede apreciar una variación del 1% al 15% respecto de aquellas defunciones codificadas como Covid confirmado, según grafica.</p>
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Actualmente no existe un registro en los términos solicitados en el contexto del proceso de búsqueda intencionada de defunciones por Covid-19. De tal forma, considerando que cada defunción puede ser reclasificada en una o más oportunidades, el dar respuesta a la solicitud, supone revisar y validar nuevamente los datos asociados a las más de 61.000 defunciones por Covid registradas desde el inicio de la pandemia en cada una de las fuentes mencionadas. Agrega que dichas fuentes externas almacenan una gran cantidad de datos personales y sensibles de la población, la cual, para el período comprendido entre 2020-2022, asciende a: 364.252 fallecimientos registrados en la base de datos de Defunciones; 86.584.329 registros en el Registro Nacional de Inmunizaciones; 29.030.595 notificaciones de Covid-19 y 24.087.614 seguimientos registrados en la plataforma Epi vigila; 34.306.151 exámenes PCR y 6.782.723 Test de Antígeno en la Plataforma Nacional de Toma de Muestras.</p>
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Por su parte, debido a la complejidad del proceso descrito, y a la alta incidencia de casos Covid-19 - que ha significado destinar gran parte de los recursos humanos del DEIS a la elaboración de información estadística relacionada a la pandemia-, el DEIS se encuentra actualmente finalizando el proceso de validación de las estadísticas vitales de defunción correspondientes al período 2020, siendo el Instituto Nacional de Estadísticas el responsable de publicar la información correspondiente al período mencionado anteriormente.</p>
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En la especie, hace presente que, la oficina de análisis estadístico del DEIS está compuesta por 7 profesionales, los cuales, además de dar respuesta a numerosos requerimientos por Ley de Transparencia; (aproximadamente 100 sólo entre agosto y septiembre de 2022), deben generar todos los informes que detalla; con lo que se verían desatendidas estas tareas en caso de dar cumplimiento al presente requerimiento; precisando que sólo 3 funcionarios de esta Oficina dan respuesta a solicitudes relativas a estadísticas vitales de defunción y antecedentes de vacunación. En este contexto, dar respuesta a la solicitud implica la utilización de un tiempo excesivo, interrumpiendo, la atención de las otras funciones públicas que este Ministerio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a una persona, en desmedro de la que se destina a los demás solicitantes, todo ello considerando que los recursos humanos del Ministerio de Salud están destinados ante todo al manejo de la pandemia Covid 19 -circunstancia que debe seguir siendo la prioridad para este organismo, a fin de seguir resguardando la salud pública del país-, por lo cual el atender esta solicitud afecta el debido cumplimiento de las funciones de este órgano; teniendo presente, además, el proceso de anonimización o disociación de la información que ello implica. Cita jurisprudencia de este Consejo sobre la materia. En consecuencia, no es posible acceder al requerimiento formulado, por configurarse la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285; en concordancia con el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política.</p>
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Por ORD. A/102, N° 4712, de 06 de octubre de 2022, la reclamada requiere una audiencia pública, en los términos que se estime conveniente, para la declaración del jefe del DEIS sobre la solicitud de información objeto del presente amparo.</p>
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5) NUEVOS ANTECEDENTES: Por correo electrónico de fecha 05 de octubre de 2022, la reclamante hizo presente lo siguiente: "(...) no entiendo lo expuesto por Minsal, pues, sin ánimo de ofender, parece un absurdo. Según el Minsal para obtener el cálculo del concepto "recuperados confirmados" es necesario la cuenta de aquellos fallecidos que tenían covid pero que fallecieron por otra causa. Si no tuvieran el dato, ¿cómo es posible que realicen el cálculo? Además, eso para efectos estadísticos se debiese tener claridad con respecto de la materia, pues se subentiende que ustedes son los expertos y más entendidos en el tema (...)."</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en que la información entregada por la Subsecretaría de Salud Pública no corresponde a la solicitada por la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a la entrega de información referida a las personas que tuvieron Covid y fallecieron por otra causa de muerte; desagregada en la forma que se señala en el N° 1 de lo expositivo.</p>
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2) Que, sobre el particular, si bien la reclamada con ocasión de la respuesta indicó a la peticionaria que la información requerida se encontraba publicada en el informe "Incidencia y gravedad de casos COVID-19 según antecedente de vacunación" disponible en el link: https://www:minsal.cl/nuevo-coronavirus-2019-ncov/informe-epidemiologico-covid-19/; se debe hacer presente que de la revisión del referido link, se advierte que sólo se publican las tasas de mortalidad de casos confirmados de SARS-CoV-2, según estado de protección vacunal y grupos de edad, sin que haga referencia a personas diagnosticadas por Covid y que fallecieron por otra causa de muerte y desagregadas en la forma pedida.</p>
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3) Que, al respecto, la Subsecretaría con ocasión de los descargos evacuados en esta sede, informó, en resumen, que la información reclamada, en la forma pedida, no obra en su poder; razón por la cual para satisfacer el requerimiento necesariamente tendría que recurrir a diversas fuentes de información; y en tal sentido, los links entregados en la respuesta son la única forma en que puede dar acceso a la información solicitada; cuya obtención con las características solicitadas implicaría una extracción, depuración y construcción de información, excediendo el ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia. Con todo, en el evento que este Consejo entendiera que lo requerido es susceptible de ser entregado, se configuraría la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".</p>
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5) Que, el artículo 17 de la Ley de Transparencia, establece que "la información solicitada se entregará en la forma y por el medio que el requirente haya señalado, siempre que ello no importe un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional, casos en que la entrega se hará en la forma y a través de los medios disponibles". Luego, esta Corporación ha establecido que se encuentran amparadas por la Ley de Transparencia aquellas solicitudes que se refieran a información que puede desprenderse fácilmente de los registros o antecedentes que el organismo reclamado mantenga en su poder, cuya respuesta no suponga la imposición de un gravamen a su respecto, ni la configuración de ninguna de las causales de reserva contempladas en el procedimiento de acceso a la información; conforme al criterio desarrollado en la decisión de amparo Rol C467-10, entre otras, así como en aplicación de los principios de máxima divulgación y de facilitación, consagrados en el artículo 11, letras d) y f) de la Ley de Transparencia.</p>
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6) Que, en cuanto a la hipótesis de reserva alegada por el órgano reclamado, en la especie, cabe tener presente que dicha causal permite reservar aquella información referida a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. En tal sentido, el artículo 7° numeral 1° letra c), del Reglamento de la citada ley, precisa que se distrae a los funcionarios de sus funciones cuando la satisfacción de un requerimiento requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales.</p>
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7) Que, respecto de la interpretación de la causal en comento, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que: «la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado». Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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8) Que, en dicho contexto, se debe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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9) Que, para fundamentar la causal alegada el órgano reclamado ha informado, que actualmente no existe un registro en los términos solicitados; y que si bien la determinación inicial de la causa de muerte viene dada por información obtenida del Certificado Médico de Defunción (CMD), para el caso particular de las defunciones por Covid-19, se realiza un proceso de búsqueda intencionada y de reclasificación para efectos de perfeccionar la estadística cuando el CMD no proporciona toda la información suficiente. Dicha reclasificación implica la revisión detallada y cotejo de los datos de cada defunción con otras fuentes externas, como son, antecedentes de hospitalización en la Unidad de Gestión de Camas Críticas (UGCC), Exámenes PCR y Antígeno provenientes de la Plataforma Nacional de Toma de Muestras (PNTM), Epi vigila, Egresos Hospitalarios, entre otros. En la especie, dar respuesta a la solicitud, supondría revisar y validar los datos asociados a más de 61.000 defunciones por Covid desde el inicio de la pandemia con dichas fuentes externas que almacenan una gran cantidad de datos personales y sensibles de la población, la cual, para el período comprendido entre 2020-2022, asciende a: 364.252 fallecimientos registrados en la base de datos de Defunciones; 86.584.329 registros en el Registro Nacional de Inmunizaciones; 29.030.595 notificaciones de COVID-19 y 24.087.614 seguimientos registrados en la plataforma Epi vigila; 34.306.151 exámenes PCR y 6.782.723 Test de Antígeno en la Plataforma Nacional de Toma de Muestras. En este contexto explica que la oficina de análisis estadístico está compuesta por 7 profesionales, los cuales, además de dar respuesta a numerosos requerimientos por Ley de Transparencia, deben generar todos los informes que detalla; precisando que sólo 3 funcionarios de esta Oficina dan respuesta a solicitudes relativas a estadísticas vitales de defunción y antecedentes de vacunación; todo ello considerando que los recursos humanos del Ministerio de Salud están destinados ante todo al manejo de la pandemia Covid -19 - circunstancia que debe seguir siendo la prioridad para este organismo, a fin de seguir resguardando la salud pública del país.</p>
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10) Que en este orden, este Consejo estima que la causal del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia concurre en el presente caso, respecto de los hechos consultados, toda vez que el conjunto de actividades descritas y el cruce de información que implicaría la recopilación de la información desagregada en la forma específicamente pedida, es de una entidad tal que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, ya que la atención del requerimiento implicaría para los funcionarios del órgano la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el Servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a favor de una persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás, ello, considerando que, la información reclamada no se encuentra sistematizada, -ni registradas en las bases de datos de la Subsecretaría. En consecuencia, en virtud de lo expuesto precedentemente, se acogerá la causal invocada por la reclamada y se procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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11) Que, a su turno, se hace presente a la reclamante, que este Consejo no se pronunciará sobre la fecha de toma de muestra (probable o positivo) de las personas que siendo diagnosticadas por Covid fallecieron por otra causa de muerte, por exceder el tenor de la solicitud original</p>
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12) Que, finalmente, teniendo en consideración lo resuelto precedentemente, este Consejo desestimará la solicitud de audiencia realizada por la reclamada, por resultar inoficiosa.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por doña Daniela Merino Riedl en contra de la Subsecretaría de Salud Pública, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra c), de la Ley de Transparencia; en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Daniela Merino Riedl y al Subsecretario de Salud Pública.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Francisco Leturia Infante, su Consejera doña Natalia González Bañados y su Consejero don Bernardo Navarrete Yáñez. Se deja constancia que la Consejera doña Gloria de la Fuente González en forma previa, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el presente caso, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido; solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>