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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C56-10</strong></p>
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Entidad pública: Corporación Nacional Forestal (CONAF)</p>
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Requirente: Pedro Veas Paredes, en representación de Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda.</p>
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Ingreso Consejo: 01.02.2010.</p>
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En sesión ordinaria N° 167 de su Consejo Directivo, celebrada el 20 de julio de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C56-10.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 4 y N° 12 de la Constitución Política de la República; la Ley N° 20.285, de 2008, sobre acceso a la información pública; la Ley N° 19.880, de 2003, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; la Ley N° 18.287, de 1984, que establece el procedimiento ante los juzgados de policía local; la Ley N° 19.628, de 1999, sobre protección a la vida privada; el D.L. N° 701/1974, sobre fomento forestal; el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; el D.S. N° 193/1998, del Ministerio de Agricultura, que aprueba el reglamento del D.L. N° 701; los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285 y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) CONTEXTO PREVIO: Se estima necesario relatar brevemente el contexto en el que se inserta el presente amparo:</p>
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a) Durante el año 2007, la empresa Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda. fue objeto de seis demandas en diversas sedes, originadas por una denuncia de un particular ante la Corporación Nacional Forestal (en adelante CONAF) por el delito o infracción de corta o tala de bosque nativo sin plan de manejo, en conformidad con el D.L. N° 701, de 1974, sobre fomento forestal y por su Reglamento (D.S. N° 193/1998, del Ministerio de Agricultura).</p>
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b) La CONAF denunció a la empresa mencionada en sede civil, siendo absuelta de todos los cargos en primera y segunda instancia, encontrándose, a la fecha, firmes y ejecutoriadas las sentencias respectivas.</p>
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c) La CONAF también puso los antecedentes en conocimiento del Ministerio Público, quien procedió a iniciar una investigación en sede criminal por el delito de corta ilegal de bosque nativo, en la que se dictó el sobreseimiento de la causa por el Juez de Garantía competente.</p>
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d) Asimismo, la CONAF remitió los antecedentes al Consejo de Defensa del Estado por daño ambiental, causa que fue abandonada.</p>
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2) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de diciembre de 2009, don Pedro Veas Paredes, en representación de Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda. solicitó a la CONAF, que se entregara el nombre completo de la persona natural o jurídica u órgano que denunció al requirente y que dio origen a las causas indicadas en el apartado anterior y en las cuales la CONAF de la VI Región tuvo calidad de denunciante.</p>
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3) OPOSICIÓN DE TERCERO: A través de carta N° 196, de 28 de diciembre de 2009, la CONAF comunicó al tercero denunciante la solicitud de información del requirente. Mediante presentación de 8 de enero de 2010, éste se opuso a la entrega de la información por los siguientes fundamentos:</p>
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a) Puesto que se desconoce el motivo por el cual el requirente ha solicitado la información, señala que no es posible descartar que se pretenda adoptar alguna medida o represalia en su contra, por el hecho de haber presentado la denuncia. En consecuencia, la revelación de la identidad del denunciante, podría afectar derechos, como por ejemplo, a su seguridad y, eventualmente, de carácter económico o comercial.</p>
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b) La divulgación de la información solicitada sentaría un claro precedente que podría devenir en un importante disuasivo para eventuales denunciantes que posean información valiosa sobre la realización de actividades ilegítimas. Lo anterior, disminuiría el número de denuncias si, a consecuencia de su interposición, los denunciantes pudieran verse expuestos a situaciones de desprotección.</p>
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c) Agrega que la identificación del tercero como denunciante podría afectar, además, su derecho de protección a la vida privada, en conformidad con el artículo 19 N° 4 de la Constitución y con la Ley N° 19.628, de 1999, sobre protección de datos personales.</p>
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4) RESPUESTA: Mediante carta de 19 de enero de 2010, la Directora Ejecutiva de la CONAF, respondió al requirente que, en virtud de que lo solicitado se refería a documentos o información susceptible de afectar derechos de terceros, el órgano procedió a la aplicación del artículo 20 de la Ley de Transparencia, poniéndose en conocimiento del tercero el requerimiento de la información para que pudiera ejercer su derecho de oposición a la entrega de la información. Agrega que por carta certificada el tercero se opuso, en tiempo y forma, quedando impedida la CONAF de entregar la información solicitada, en conformidad con la disposición citada.</p>
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5) AMPARO: Don Pedro Veas Paredes, en representación de Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda., en virtud de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, formuló amparo por denegación de acceso a la información, el 1° de febrero de 2010 en contra de la CONAF. Agrega, además que:</p>
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a) Ha sido objeto de hostigamientos por parte de los fiscalizadores públicos en forma habitual, afectando seriamente el normal desarrollo de las labores en el campo, realizándose ingresos que califica de ilegales.</p>
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b) Hubo una serie de daños materiales y pérdida de trabajos, producto de los juicios intentados en su contra.</p>
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c) Con las acciones judiciales se vio dañada la imagen del país como un lugar seguro para la inversión extranjera por la estabilidad de sus organismos públicos y hace presente que hubo un gasto innecesario e injustificado de recursos del Estado en las diferentes acciones de los órganos en contra de la reclamante.</p>
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d) Desconoce las verdaderas razones por las que el tercero y la autoridad reclamada tomaron una actitud de hostigamiento en contra de la empresa, esbozando o especulando cuáles podrían ser éstas: en el año 2008, la Policía de Investigaciones de Chile realizó en el predio en que se encuentra instalada la empresa -San Vicente de Tagua Tagua- un operativo antidrogas encontrándose 27.000 plantas de marihuana, basado en una denuncia anónima; con la llegada de la empresa reclamante como productora de vino en el lugar, se creó una alta demanda de empleos, lo que encareció la mano de obra, especulando que podrían ser ciertos empresarios que, en virtud de intereses económicos propios, no desearan que la empresa continuara con su funcionamiento en el lugar. Concluye, que en virtud de estas especulaciones es necesario conocer el nombre y las razones de la denuncia que le causó estragos en su funcionamiento, justificando su solicitud no sólo en el interés privado, sino en el interés público de evitar que se utilicen las instituciones administrativas como medios para obtener fines ajenos a los que señala la ley.</p>
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e) En cuanto a la denegación de la información por parte de la CONAF, manifiesta que no existe fundamento fáctico ni jurídico para rechazar u oponerse a la entrega de la información requerida y que no consta de la respuesta evacuada por el reclamado que haya habido oposición del tercero en conformidad con le Ley de Transparencia, así como que se haya cumplido con el procedimiento legal para dichos efectos.</p>
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f) Sólo el artículo 21 de la Ley de Transparencia establece las causales de secreto o reserva de la información pública, cuya interpretación debe ser restringida, evitándose la reserva de información que no se encuentra contemplada en dicha Ley.</p>
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g) No existirían derechos de terceros que se puedan ver afectados con la entrega de la información, en conformidad con el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, esto es, su salud, su esfera privada o sus derechos comerciales o económicos.</p>
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h) Respecto de la denuncia, la reclamante entiende que existen fundamentos para mantener en reserva la identidad de los denunciantes con el fin de fomentar la participación de los privados en la actividad fiscalizadora del Estado. Sin embargo, estima que en la especie no existirían dichos fundamentos o argumentos, por las siguientes razones:</p>
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i) La protección de la identidad del denunciante no es una causal de secreto o reserva establecida en la Ley de Transparencia.</p>
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ii) El derecho de acceso a la información es de rango fundamental y constitucional.</p>
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iii) Se deben adoptar medidas por la autoridad que eviten el uso abusivo de la institucionalidad del país.</p>
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iv) Debe existir una responsabilidad por parte de la ciudadanía en cuanto al ejercicio de un derecho: si hubo “coraje” en realizar una denuncia, debería existir el mismo “coraje” para entregar su nombre.</p>
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v) Existencia de un notorio interés público comprometido, lo que obliga a realizar una ponderación entre el interés de retener la información requerida y el interés de divulgarla para determinar, luego, si el beneficio público resultante de conocerla es mayor que el daño que podría causar su revelación.</p>
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vi) Discriminación de la reclamante frente a la protección que goza el tercero denunciante.</p>
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6) DESCARGOS U OBSERVACIONES AL AMPARO DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo estimó admisible el presente amparo. Se procedió, por consiguiente, a notificar la reclamación y a conferir traslado a la Directora Ejecutiva de la CONAF, a través del Oficio N° 293, de 17 de febrero de 2010. Mediante Ord. N° 107, recibido el 11 de marzo de 2010, la autoridad reclamada formuló los siguientes descargos u observaciones al presente amparo:</p>
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a) Previo a contestar el fondo de la reclamación, declara que el órgano ha mantenido la voluntad de dirigir su actuación hacia la consecución de un fin público, por lo tanto, se ha asumido un apego irrestricto a las normas de transparencia.</p>
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b) Una vez recibida la solicitud de información, en cumplimiento del artículo 20 de la Ley de Transparencia, se comunicó de aquélla al tercero denunciante cuyos derechos se estimó que podrían verse.</p>
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c) El tercero emplazado remitió, dentro de plazo, su oposición a la entrega de la información, debidamente fundamentada, como ya fue reseñado en el apartado 3° de la parte expositiva de la presente decisión.</p>
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d) En virtud de lo anterior y en conformidad con lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, la CONAF se vio impedida de entregar la información solicitada a la reclamante por existir oposición de tercero, dándose pleno cumplimiento de esa forma a la Ley de Transparencia.</p>
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e) Acompaña a sus descargos la carta de comunicación del requerimiento de la reclamante dirigida al tercero y copia de su oposición a la entrega de la información solicitada, bajo el resguardo de reserva del artículo 26 de la Ley de Transparencia.</p>
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f) Por lo tanto, solicita a este Consejo que se deseche la reclamación interpuesta en su contra.</p>
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7) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: En sesión ordinaria N° 149, de 18 de mayo de 2010, el Consejo Directivo de esta Institución acordó decretar una medida para mejor resolver consistente en notificar el presente amparo y conferir traslado al tercero denunciante, bajo la reserva del artículo 26 de la Ley de Transparencia. Mediante Oficio N° 979, de 2 de junio de 2010, se procedió a notificar la reclamación y a conferir traslado al tercero, quien, a la fecha de esta decisión, no ha evacuado sus descargos ni observaciones al presente amparo.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que el artículo 5° de la Ley de Transparencia declara que es pública la información que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, salvo que se encuentre sujeta a las excepciones legales, consagradas en el artículo 21.</p>
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2) Que en la especie se ha requerido revelar la identidad del denunciante ante el órgano reclamado que dio origen a diversas acciones que éste adoptó en contra de la reclamante, por el supuesto delito de corte ilegal de bosque sin plan de manejo.</p>
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3) Que la CONAF denegó la información a la empresa reclamante fundamentándose en la oposición, deducida en tiempo y forma por el tercero denunciante cuyos derechos estimó que podrían verse afectados por la entrega de la información requerida.</p>
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4) Que la oposición del tercero denunciante se fundamentó en que la divulgación de su identidad podría afectar sus derechos en cuanto a su seguridad y, eventualmente, derechos de carácter económico o comercial, así como la esfera de su vida privada, consagrado en el artículo 19 N° 4 de la Constitución como por la Ley N° 19.628, de 1999, sobre protección a la vida privada. A este respecto, este Consejo estima que no se puede apreciar claramente cómo el tercero denunciante podría ver afectada su seguridad y, eventualmente, derechos de carácter económico o comercial, con la divulgación de la información, ya que los argumentos relativos a probables represalias o daños se basan en especulaciones y probables riesgos remotos, no pudiendo apreciarse, entonces, un daño presente, probable y específico. Por lo tanto, se rechazará esta alegación.</p>
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5) Que, no obstante lo anterior, se analizará cómo podría afectar el conocimiento de la identificación del tercero denunciante, el debido cumplimiento de las funciones de la CONAF, en otras palabras, cómo se afectarían las funciones fiscalizadoras del órgano se conociera la identidad del denunciante. Debe hacerse presente que la CONAF no ha invocado expresamente la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, no obstante lo anterior, este Consejo estima pertinente que en conformidad con la atribución que le confiere la Ley de Transparencia en su artículo 33, letra j), debe velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado.</p>
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6) Que de acuerdo a la normativa sobre fomento forestal y la protección de los bosques nativos (D.L. N° 701, de 1974 y su Reglamento y la Ley N° 20.283, de 2008), nada dice ésta sobre la persona que ponga en conocimiento a la CONAF una probable contravención a la normativa vigente, pues es este órgano a quien las normas citadas consideran como denunciante, no al particular. En efecto, los artículos 24 y siguientes del D.L. N° 701, establecen que quien debe aplicar las sanciones y multas por contravenciones a dicho cuerpo legal es el juez de policía local, con competencia en la comuna en que se hubiera verificado la infracción (en la especie, el corte de bosque nativo sin plan de manejo, previamente aprobado por la CONAF) y que las denuncias pueden provenir de funcionarios de la CONAF o de Carabineros de Chile. El artículo 24 bis, prescribe que una vez detectada la infracción, los funcionarios de la CONAF deben levantar un acta en que se consignarán los hechos constitutivos de la infracción, entre otros datos necesarios para formular la denuncia respectiva ante el juzgado de policía local. En conclusión, el denunciante y el que levanta los cargos en contra de una determinada persona por una supuesta contravención a la normativa vigente en la materia, es la CONAF y no el particular que haya puesto en conocimiento de dicho órgano los hechos que podrían configurar una contravención. En otras palabras, el tercero particular no es el denunciante en el respectivo proceso, sino más bien es un colaborador en la actividad fiscalizadora de la CONAF, quien es la responsable legalmente de llevar a cabo las denuncias y la investigación dentro de su órbita de competencia.</p>
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7) Que, de la revisión de la normativa aplicable mencionada, no existe una disposición expresa de protección a la identidad de un particular que ponga en conocimiento a los órganos competentes, supuestas contravenciones a la normativa sobre fomento forestal y la protección de los bosques nativos, así como tampoco puede encontrarse disposición similar en la Ley N° 18.287, de 1984, que establece el procedimiento ante los juzgados de policía local.</p>
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8) Que ante la falta de norma expresa que proteja la identidad del particular que ponga en conocimiento de la CONAF hechos que puedan constituir una infracción a la normativa vigente en la materia, y no apreciándose la afectación clara de derechos de terceros en el caso, se debe analizar el impacto de la divulgación de la identidad de un particular denunciante en la actividad fiscalizadora de la CONAF encomendada por el legislador.</p>
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9) Que a este respecto, debe señalarse en primer lugar que la protección del medio ambiente es un bien jurídico que ha sido protegido por el constituyente y por el legislador. Así, el artículo 19 N° 8 de la Constitución, garantiza a todas las personas “el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”. En virtud de ese derecho fundamental, la Constitución le impone al Estado el deber de velar para que dicho derecho no sea afectado y debe tutelar la preservación de la naturaleza. El constituyente encomendó al legislador el establecimiento de restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. En esa línea, se han dictado diversas normas que tienden a proteger el medio ambiente, como la Ley N° 19.300, de 1994, sobre las bases generales del medio ambiente.</p>
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10) La CONAF tiene dentro de este contexto de protección al medio ambiente, competencias y deberes específicos que están dados en sus estatutos, particularmente, el artículo 3° que dispone que el objeto de la CONAF “será contribuir a la conservación, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos y áreas silvestres protegidas del país (…)”.</p>
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11) Tanto el D.L. N° 701, de 1984 y su Reglamento, como la Ley N° 20.283, de 2008 le entregan a la CONAF atribuciones para fiscalizar el cumplimiento de dichas normas y de denunciar ante los juzgados de policía local competentes las infracciones allí señaladas.</p>
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12) En conclusión, la actuación de la CONAF está directamente relacionada con el bien común. Dicha actuación se plasma, en la especie, en la realización de una investigación de los hechos que constituyen la infracción –como la tala de bosque nativo sin plan de manejo– y la denuncia que corresponde.</p>
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13) En dicha investigación, como en toda investigación conducida por los órganos públicos que detentan facultes de fiscalización, la colaboración de particulares tanto en el hecho de poner en conocimiento supuestas ilegalidades o infracciones como en la entrega voluntaria de información, es de vital importancia. Así ocurre con las investigaciones que lleva a cabo la Fiscalía Nacional Económica o con las fiscalizaciones de la Dirección del Trabajo.</p>
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14) Que, por lo tanto, existe una colaboración estrecha entre la ciudadanía y los órganos fiscalizadores, sin la cual su labor se podría ver afectada o disminuida para cumplir con los fines que le encarga el legislador y que van en beneficio de la comunidad en su conjunto, existiendo un claro beneficio público en la colaboración ciudadana.</p>
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15) Que la reclamante ha manifestado que si bien lo expresado en el considerando anterior es efectivo, no lo sería en este caso, pues en virtud de una denuncia que se ha mantenido en reserva se ha utilizado y abusado de las instituciones públicas, provocándole molestias y perjuicios. Asevera que los ciudadanos deben ser responsables y que al denunciar supuestos hechos ilegales lo deben hacer con seriedad y fundamento y no con fines ajenos a los que el ordenamiento jurídico le encomienda a las instituciones públicas como la reclamada.</p>
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16) Que si bien la empresa reclamante ha acompañado a su amparo copia de las sentencias absolutorias en que se desechan todos los cargos denunciados por la CONAF, el sólo hecho de que se haya absuelto a un particular de supuestas infracciones a la normativa vigente no puede dar pie a revelar la identidad de los denunciantes que ponen en conocimiento a los órganos de la Administración del Estado con facultades de fiscalización, determinados hechos que puedan configurar una contravención normativa, pues de lo contrario, éstos se verían inhibidos en el futuro de denunciar o proporcionar voluntariamente antecedentes necesarios para la labor fiscalizadora de dichos órganos, lo que podría afectar el debido cumplimiento de sus funciones y redundar, finalmente, en el perjuicio de la comunidad.</p>
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17) Que este Consejo en la decisión recaída en el amparo Rol A520-09, de 19 de enero de 2010, adoptó un criterio similar al esbozado previamente. En el considerando 7° se estableció que “…acceder a la entrega del nombre de él o los denunciantes podría inhibir a realizar futuras denuncias e impedir que los órganos de la Administración… realicen las fiscalizaciones necesarias que surgen de dichas denuncias” (lo destacado es nuestro).</p>
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18) Que puede citarse también en este sentido, la decisión recaída en el amparo A91-09, de 14 de agosto de 2009, en la que este Consejo señaló, en el considerando 6° que: “Partiremos analizando la procedencia de la causal del artículo 21 N° 2, en cuanto a que si la entrega de los nombre de los denunciantes o reclamante afectaría sus derechos. A este respecto debemos considerar que el nombre de una persona natural es un dato personal del cual ella es titular, además de un atributo de su personalidad. Como dato personal se encuentra amparado por la Ley N° 19.628 y sólo con su consentimiento se puede entregar o publicar dicho dato, a menos que se obtenga de una fuente accesible al público. En el presente caso, y como lo señalan los ejemplos de denuncias que entrega la Subsecretaría de Carabineros en sus descargos (como la del funcionario a quien se le denegaría su reincorporación debido a su orientación sexual), la relación del nombre de un denunciante con las denuncias o reclamos puede, ciertamente, afectar derechos de los que es titular, como el derecho a la vida privada o privacidad o el derecho a su honra o imagen. Por lo anterior, este Consejo reconoce que la divulgación o entrega de los nombres de todos los denunciantes o reclamantes solicitados por el requirente podría inhibir futuras denuncias o reclamos ante la Subsecretaría de Carabineros, especialmente, en aquellas materias sensibles como las señaladas a modo ejemplar en los descargos” (lo destacado es nuestro).</p>
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19) Que, en una línea argumentativa semejante, en la decisión del amparo C567-09, de 26 de febrero de 2010, este Consejo resolvió en su considerando 6°, literal e), que: “Plausible es también lo indicado por la FNE en cuanto a que si se revelare la información, los terceros que han aportado la información en forma voluntaria puedan retraerse de esta actitud en el futuro, lo que implicaría a la FNE requerir de forma compulsiva dicha información, lo que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, pues no sólo conllevaría a que la FNE deba recopilar información de fuentes indirectas, sino que debería recurrir a medios compulsivos que podrían implicar inversión de recursos públicos que, hasta ahora, en base a la reserva que se asegura a los terceros, no ha sido necesario incurrir” (lo destacado es nuestro).</p>
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20) Que, en consecuencia, este Consejo es de la opinión de que los particulares que pongan en conocimiento de las autoridades públicas determinados hechos que puedan constituir un ilícito, merecen que su identidad sea protegida, más allá de que esta denuncia sea o no plausible o debidamente fundamentada, pues es la labor –y más aún, el deber legal– de dichas autoridades el determinar e investigar los hechos que podrían constituir un determinado delito o infracción y proceder de acuerdo a derecho para que éstos sean sancionados, independiente del resultado que se pueda obtener ante los órganos competentes. Por lo tanto y en virtud del artículo 33, letra j), que confiere la función de este Consejo de velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado, se procederá a rechazar el amparo, debido a que si se revelare la identidad del denunciante, en la especie, afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la CONAF, en conformidad con el artículo 21 N° 1 de la Ley.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por don Pedro Veas Paredes, en representación de Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda. en contra de la Corporación Nacional Forestal, por las consideraciones ya señaladas.</p>
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II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Pedro Veas Paredes, en representación de Vik-Millahue Agrícola y Viñedos Ltda., a la Directora Ejecutiva de la Corporación Nacional Forestal y, en forma separada, al tercero denunciante.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Roberto Guerrero Valenzuela y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Consejero, don Alejandro Ferreiro Yazigi, no asiste a la sesión en que fue acordada la presente decisión. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.</p>
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