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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C64-10</strong></p>
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Entidad pública: Superintendencia de Seguridad Social - SUSESO</p>
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Requirente: Esteban Muñoz Aravena</p>
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Ingreso Consejo: 02.02.2010</p>
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En sesión ordinaria N° 156 de su Consejo Directivo, celebrada el 11 de junio de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C64-10.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8°, 19 Nº 4 y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley Nº 19.628, de 1999, de protección de datos personales; y, los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 29 de octubre de 2009 don Esteban Muñoz Aravena solicitó a la Superintendencia de Seguridad Social (en adelante también SUSESO) la nómina de personas fallecidas en accidentes laborales en la Región Metropolitana durante los años 2007, 2008 y 2009.</p>
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2) RESPUESTA: La SUSESO respondió a dicho requerimiento, derivado por Ordinario N° 5521, de 29 de diciembre de 2009, de la Dirección del Trabajo, señalando principalmente lo siguiente:</p>
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a) Acorde a lo preceptuado en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia y el numeral 2° del artículo 7° de su Reglamento, toda vez que la consulta recae en la identidad de personas que producto de las secuelas de un infortunio laboral han resultado fallecidas, no es posible acceder a la entrega de ésta, por constituir datos sensibles.</p>
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b) No obstante lo señalado precedentemente, de manera de resguardar tales datos y atender paralelamente su inquietud se le proporciona la información estadística y, por lo tanto, despersonalizada, sobre el número de los trabajadores pertenecientes a empresas adheridas a Mutualidades de Empleadores que han sido víctimas de accidentes laborales fatales durante dichos años, en la Región Metropolitana .</p>
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3) AMPARO: Don Esteban Muñoz Aravena dedujo amparo a su derecho de acceso a la información el 2 de febrero de 2010 en contra de la SUSESO, fundado en que se le habría denegado el acceso a lo requerido por tratarse de datos sensibles, a pesar de referirse a personas fallecidas.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo, acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo, mediante Oficio N° 291, de 17 de febrero de 2010, al Superintendente de Seguridad Social, quien respondió mediante Ordinario N° 11901, de 5 de marzo de 2010, señalando principalmente que:</p>
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a) Conforme al artículo 30 de la Ley N° 16.395, que fija la Organización y Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, y el artículo 12 de la Ley N° 16.744, de 1968, que establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, compete a la Superintendencia que preside impartir instrucciones y fiscalizar el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales que este último cuerpo legal establece, por lo que se encuentran sometidos a dichas potestades, entre otros, el Instituto de Seguridad Laboral (ex INP) y a las Mutualidades de Empleadores, en su calidad de organismos administradores de tal régimen previsional.</p>
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b) Así, en el ejercicio de sus atribuciones, mediante las Circulares N°s 2285 y 2295, ambas de 2006, se impartieron instrucciones a las Mutualidades de Empleadores para que notificasen a la SUSESO los accidentes laborales fatales consignando en el “Formulario notificación provisoria inmediata de accidente laboral fatal”, a lo menos, la actividad que se encontraba realizando el trabajador, el mecanismo del accidente y el tipo de lesión. Es así como la SUSESO ha recopilado de las Mutualidades de Empleadores la información sobre los accidentes laborales fatales para su posterior análisis por su Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (USESAT), sirviendo de fuente de la información estadística que se proporcionó al reclamante.</p>
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c) El artículo 5° de la Ley N° 16.744 establece la definición legal de accidente del trabajo. De concurrir dichos presupuestos en caso de ocasionar la muerte del trabajador, entre otros, el o la cónyuge, los hijos tanto de filiación matrimonial como no matrimonial, los hijos adoptivos y la madre de los hijos de filiación no matrimonial, pueden solicitar las pensiones de supervivencia previstas en los artículos 43 y siguientes de dicho cuerpo legal.</p>
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d) Hace presente que, en relación a esta materia, el artículo 5° inciso 2° de la Constitución Política de la República dispone que “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. El artículo 19 N° 4 de la Carta Fundamental, por su parte, asegura a todas las personas el respeto y la protección a la vida privada y la honra de la persona y su familia. Como concreción de dicha garantía, la Ley N° 19.628 estable, en el artículo 2°, lo que se entiendo por dato de carácter personal y dato sensible.</p>
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e) En tanto la petición del reclamante incidió en la nómina, esto es, la lista o catálogo de nombres de personas fallecidas producto de las lesiones derivadas de un infortunio laboral, cabe concluir que ella reviste el carácter de información sensible, por cuanto implica vincular la identidad de una persona –identificada o identificable-, con el efecto lesión causante de su deceso que deriva, directa o indirectamente, de un riesgo asociado a su actividad laboral o de aquellos propios del desplazamiento que ha debido efectuar entre su habitación y su lugar de trabajo o viceversa, o entre dos lugares de trabajo, contingencias que generan las prestaciones de supervivencia que prevé la Ley N° 16.744 a favor de las personas anteriormente indicadas. Siendo así, agrega, se encuentra afecta a la causal de reserva contemplada en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, de manera que en pro de su resguardo, sólo resulta procedente entregar, como en la especie se hizo, la información estadística y, por ende, despersonalizada.</p>
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f) El acceder a lo requerido implicaría una infracción a lo establecido en los artículos 5° inciso 2° y 19 N° 4 de la Constitución. A mayor abundamiento, atendido que no constituye información personal recopilada de fuentes de acceso público, la SUSESO se encuentra obligada a guardar secreto sobre la misma, en virtud del imperativo que establece el artículo 7° de la Ley N° 19.628. Además, señala que es menester indicar que, acorde a lo establecido en el artículo 29 de la Ley N° 17.374 –que contiene la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas- tanto dicha repartición, como los organismos fiscales, semifiscales y Empresas del Estado, y cada uno de sus respectivos funcionarios, no pueden divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades, por constituir, según precisa su inciso segundo, el denominado “Secreto Estadístico”.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que lo solicitado por el reclamante es la nómina de las personas fallecidas en accidentes laborales en la Región Metropolitana durante los años 2007, 2008 y 2009, en circunstancias que la SUSESO sólo acepta entregar las cifras anuales, sin individualizar a los fallecidos, por estimar que esto último constituiría un dato sensible, por cuanto implica vincular la identidad de una persona –identificada o identificable- con la causa de su deceso el que derivaría, directa o indirectamente, de un riesgo asociado a la actividad laboral que desempeñaba o a sus desplazamiento entre aquélla y su domicilio. De allí que este organismo público señale que, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 7° de la Ley N° 19.628, como asimismo por el secreto estadístico establecido en el artículo 29 de la Ley N° 17.374 , está obligada a resguardar dichos datos.</p>
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2) Que respecto a esta última alegación, esto es, al secreto estadístico, cabe reiterar lo ya señalado precedentemente por el Consejo en cuanto a que normas como estas deben ser interpretadas a la luz de la Ley de Transparencia, por esto, lo requerido, de acuerdo a los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia es, en principio, información de carácter pública, salvo que concurra alguna de las causales de reserva o secreto contempladas en el mismo cuerpo legal. Asimismo, cabe agregar que, según lo que se señalará en los números siguientes, dichos hechos no se refieren a “personas determinadas”, toda vez que por el hecho de haber fallecido, ya no constituyen personas desde el punto de vista jurídico.</p>
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3) Que a este respecto, cabe señalar que la Ley N° 19.628 establece que son “datos personales”, los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables y son “datos sensibles”, aquellos datos personales que se refieren a características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual. De aceptarse la hipótesis planteada por la SUSESO en cuanto a que lo requerido es un dato sensible, dicha información no podría ser objeto de tratamiento alguno y, por lo tanto, no podría ser comunicada al reclamante (pues entre nosotros la noción de tratamiento, conforme al art. 2º o) de la Ley Nº 19.628, incluye la comunicación o cesión de datos de carácter personal), salvo que la Ley lo autorice o el consentimiento del titular, de acuerdo al artículo 10 de dicha Ley, lo que no ocurre en este caso.</p>
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4) Que son titulares de los datos personales y de los datos sensibles las personas naturales, esto es “todos los individuos de la especie humana, cualquiera sea su edad, sexo, estirpe o condición” (art. 55 del Código Civil). El Código Civil establece en los artículos 74 y 78 que la existencia legal de toda persona principia al nacer, eso es, al separarse completamente de su madre y que la persona termina con la muerte natural. El titular del derecho a la protección de datos personales, al ser un derecho fundamental y personalísimo, es la persona natural y, por esto, las personas fallecidas no pueden ser titulares de éstos, toda vez que estos derechos se extinguen con la muerte.</p>
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5) Que así ha sido entendido y aceptado mayoritariamente por la doctrina y las legislaciones comparadas, en efecto:</p>
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a) “Como regla general en los países cuyo derecho civil es heredero del Código de Napoleón…el derecho a la protección de datos, como derecho de la personalidad, se extingue con la muerte de las personas. / Sin embargo, hay que tener en cuenta que el que una persona fallecida no sea titular del derecho no implica que puedan seguir tratándose sus datos, dado que ese tratamiento puede causar un perjuicio a su honor, cuyo resarcimiento puede reclamarse por sus herederos. Además, mantener el tratamiento de los datos de una persona que ha fallecido puede dar lugar a otros perjuicios de sus familiares, difíciles de evaluar” (“El Derecho a la Protección de Datos Personales”, 1ª ed., material curso Fundación CEDDET, p 45). En el mismo sentido, se ha dicho que la legitimación activa de los sucesores de las personas físicas es una excepción a la regla de control de los datos propios, porque el legitimado no actúa en este caso respecto de sus propios datoss. Agrega que aunque no existe un derecho a la vida privada después de la muerte, tratándose de datos de carácter médico relativos a enfermedades hereditarias el argumento a favor del acceso por terceras personas es convincente. Por esto, el problema de la legitimación activa en los herederos no se puede analizar sólo como una cuestión de resguardo a la vida privada del difunto, sino para observar cuáles son los derechos intuitu personæ que tienen los sucesores universales, ya que los muertos no prolongan los derechos que titularizaron en vida, ni siquiera como subsistentes en la memoria de sus deudos; los derechos de éstos podrán estar concatenados a los que fueron de la persona fallecida, pero serán derechos de quienes siguen viviendo, que se les reconocen en virtud del vínculo parental con el difunto (Puccinelli, Óscar R. Protección de datos de carácter personal. Buenos Aires: Astrea, 2004, p. 533 y 534.).</p>
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b) La Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal española, establece que son datos de carácter personal cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables (art. 3.a), por lo que se ha entendido que las personas fallecidas no tienen derecho a la protección de datos de carácter personal, ya que, al tenor del artículo 32 del Código Civil, la personalidad se extingue por la muerte de las personas. El Reglamento de desarrollo de dicha Ley, se establece que “Este Reglamento no será de aplicación a los datos referidos a personas fallecidas. No obstante, las personas vinculadas al fallecido, por razones familiares o análogas, podrán dirigirse a los responsables de los ficheros o tratamientos que contengan datos de éste con la finalidad de notificar el óbito, aportando acreditación suficiente del mismo, y solicitar, cuando hubiere lugar a ello, la cancelación de los datos” (art. 2.4.).</p>
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c) El Dictamen 4/2007 sobre el concepto de datos personales, del Grupo de Trabajo sobre Protección de Datos creado en virtud del artículo 29 de la Directiva 95/46/CE, de la Unión Europea, establece sobre las personas fallecidas que: “En principio, la información relativa a personas fallecidas no se debe considerar como datos personales sujetos a las normas de la Directiva, ya que los difuntos dejan de ser personas físicas para el Derecho civil. Sin embargo, en determinados casos los datos de los difuntos aún pueden recibir indirectamente una cierta protección. / En primer lugar, el responsable de los datos quizá no pueda saber a ciencia cierta si la persona a la que se refieren los datos aún está viva o ha fallecido. O aunque pueda saberlo, la información sobre los muertos puede tratarse exactamente de la misma manera que la relativa a los vivos. Como el responsable de los datos está sujeto a las obligaciones sobre protección de datos que impone la Directiva en lo referente a los datos sobre las personas vivas, probablemente le resulte más fácil en la práctica tratar también los datos sobre los muertos de la misma manera, en vez de distinguir entre los dos grupos de datos. / En segundo lugar, la información sobre personas fallecidas también puede hacer referencia a personas vivas. Por ejemplo, la información de que Menganita, ya fallecida, era portadora del gen de la hemofilia indica que su hijo Fulano también puede sufrir la misma enfermedad, pues dicha enfermedad está ligada a un gen contenido en el cromosoma X. Así pues, cuando se considere que la información proporcionada por los datos sobre una persona fallecida también se refiere al mismo tiempo a una persona viva, constituyendo datos personales sujetos a la Directiva, los datos personales del difunto podrán disfrutar indirectamente del amparo de las normas de protección de datos. / En tercer lugar, la información sobre personas fallecidas puede estar sujeta a una protección específica proporcionada por normas distintas de las de protección de datos, que establezcan las líneas de lo que algunos llaman la «personalidad pretérita». La obligación de confidencialidad del personal médico no termina con la muerte del paciente. La legislación nacional sobre el derecho a la propia imagen y al honor también puede ofrecer protección a la memoria de los muertos. / Y por último, nada impide que un Estado miembro extienda el alcance de la normativa nacional que adapta el Derecho interno a la Directiva a situaciones que no están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta última, siempre que ninguna otra norma de Derecho comunitario se oponga a ello, tal como ha recordado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Es posible que algún legislador nacional decida ampliar las disposiciones de la legislación nacional sobre protección de datos a algunos aspectos referentes al tratamiento de los datos de personas fallecidas, cuando exista un interés legítimo que lo justifique”.</p>
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d) La Ley de Protección de Datos Personales de Reino Unido (Data Protection Act, 1998) establece en su numeral 1.(1) que los datos personales son aquellos que se refieren a una persona viva que puede ser identificada («“Personal data” means data which relate to a living individual who can be identified»).</p>
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6) Que, por todo esto, y particularmente teniendo en cuenta las disposiciones legales nacionales existentes sobre el tema, la información requerida no puede tratarse de datos sensibles toda vez que las personas a las que se refiere han fallecido, extinguiéndose con ello su derecho fundamental a la protección de datos personales. A mayor abundamiento, tampoco estamos frente a un dato personal que se haya recolectado en vida de los fallecidos, sino que el dato mismo es la muerte de la persona por lo que, en ningún caso, se trataría de un dato personal y, por lo tanto, tampoco sensible. De la misma manera no nos encontraríamos frente a un dato personal de sus herederos o familiares, toda vez que dicho dato –la muerte de su familiar- no puede considerarse una información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables.</p>
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7) Que, por otra parte, cabe analizar si la divulgación de la muerte de una persona debido a un accidente laboral puede vulnerar el derecho a la honra de ésta o de sus familiares, ya que se ha entendido que la lesión a la honra de una persona fallecida se hace extensible a las personas que guardaban con ella una estrechísima relación, pues aquéllas pueden verse afectadas en su propia honra. Así, la honra de las personas fallecidas es también un derecho de sus familiares, toda vez que la memoria de la persona fallecida constituye una prolongación de dicha personalidad, que es susceptible de protección, la cual queda protegida y asegurada por la protección de la honra de la familia (Nogueira A., Humberto. El derecho a la libertad de opinión e información y sus límites. Santiago: Lexis Nexis, 2002, p. 131-133). Por ello se ha entendido que el derecho a la honra prohíbe la “violación del buen nombre de la persona o su familia como consecuencia de la divulgación de aspectos de la vida privada de las personas que por su naturaleza afectan su reputación” (Ídem., p. 132).</p>
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8) Que en el caso que nos ocupa, utilizar el procedimiento contemplado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia para determinar si la divulgación de lo requerido vulneraría los derechos de terceros, por ejemplo de los familiares de los fallecidos, implicaría una distracción indebida de los funcionarios de la SUSESO de sus labores habituales, tanto por tener que identificar a los interesados (familiares, sucesores o personas que constituyen el círculo más cercano del fallecido, por ejemplo), como por el número de interesados a los que habría que notificar –mínimo 946 personas-.</p>
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9) Que la información solicitada no puede estimarse que tenga una carga negativa que pueda violar el buen nombre de la persona fallecida o su familia ni tampoco que su divulgación pueda afectar la reputación de sus familiares. Por esto, no se estima que en este caso haya un interés legítimo de los familiares, sucesores o personas cercanas a los fallecidos que se deba proteger y que amerite reservar esta información pública.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTS. 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y D) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger el amparo interpuesto por don Esteban Muñoz Aravena en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, por los considerandos señalados en esta decisión y requerir a la SUSESO que entregue al reclamante, en un plazo prudente, la nómina de personas fallecidas por accidentes laborales en la Región Metropolitana durante los años 2007 a 2009.</p>
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II. Requerir a la Superintendenta de Seguridad Social:</p>
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a) Cumplir el presente requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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b) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la dirección postal de este Consejo (Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Esteban Muñoz Aravena y a la Superintendenta de Seguridad Social.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Roberto Guerrero Valenzuela y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.</p>
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