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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C269-14</strong></p>
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Entidad pública: Municipalidad de Macul</p>
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Requirente: Verouschka Werner Villablanca</p>
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Ingreso Consejo: 05.02.2014</p>
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En sesión ordinaria N° 538 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de julio de 2014, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C269-14.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de enero de 2014, doña Verouschka Werner Villablanca solicitó a la Municipalidad de Macul "el listado de contribuyentes de patentes comerciales morosas en la comuna, con nombre, RUT, domicilio, nombre representante legal, detalle de monto deuda y períodos adeudados". Requiere que la información sea remitida en formato Excel.</p>
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2) RESPUESTA: El 03 de febrero de 2014, la Municipalidad de Macul respondió a dicho requerimiento de información mediante O.T. 10-2014/1, de misma fecha, señalando en síntesis que:</p>
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a) El mandato constitucional contenido en el artículo 5°, inciso segundo de la Constitución Política de la República establece: "El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes".</p>
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b) Por su parte el artículo 19 número 4 de la Carta Fundamental asegura a todas las personas "el respeto y protección a la vida privada y a la honra de las personas y de su familia".</p>
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c) Cita la sentencia dictada en causa Rol N° 4681-2013, de la Excelentísima Corte Suprema, que resolviendo sobre un recurso de queja interpuesto por la Municipalidad de Las Condes respecto de la decisión adoptada por este Consejo en amparo Rol C1038-12, relacionada con una solicitud de similar naturaleza, dispuso en su considerando décimo tercero: "...que la Municipalidad recurrente, en cuanto organismo estatal, se encuentra obligada a cautelar los derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos de quienes podrían verse afectados por la divulgación de que se trata, para lo cual no solo está habilitada sino obligada, tanto para denegar la información pedida en virtud de la causal contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, como para intentar una reclamación como la de autos...".</p>
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d) Por lo señalado anteriormente deniega la entrega la información requerida, por estimar que concurre a su respecto la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) AMPARO: El 5 de febrero de 2014, doña Verouschka Werner Villablanca dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de acceso.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul, mediante Oficio N° 624, de 11 de febrero de 2014. Mediante Ordinario N.A. N° 837, de 4 de marzo de 2014, la Alcaldesa (S) de la Municipalidad de Macul presentó sus descargos y observaciones, reiterando las mismas alegaciones contenidas en su respuesta a la solicitante. Agrega que, respecto del citado fallo de la Corte Suprema, la jurisprudencia judicial, en el ámbito del Derecho Administrativo, constituye fuente formal del Derecho. Al respecto, cita una sentencia dictada en Recurso de Protección en causa Rol N° 5984-2012. Finalmente concluye que el municipio se encontraba obligado por mandato constitucional y de la jurisprudencia a denegar la entrega de la información solicitada, cautelando de esta forma los derechos esenciales emanados de la naturaleza humana, que están por sobre el Derecho de acceso a la información pública.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que lo solicitado en la especie corresponde a una nómina con información sobre contribuyentes de patentes comerciales morosas de la comuna de Macul. Al respecto se debe hacer presente que, según lo dispuesto en los artículos 5°, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en cuanto al marco normativo relativo al presente amparo, según el artículo 23 del D.L. N° 3.063, de 1979, sobre rentas Municipales, el ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, debe pagar una contribución de patente municipal, la que es regulada en los artículos siguientes de dicho cuerpo normativo. Además, la Ley N° 19.925, sobre expendio y consumo de bebidas alcohólicas, establece, clasifica y regula el pago de las patentes de alcoholes. Asimismo, el pago de las patentes municipales -ya sean comerciales, industriales, profesionales o de alcoholes- habilita a los contribuyentes para ejercer una actividad lucrativa en un lugar determinado de la comuna durante toda la vigencia de la misma -salvo en el caso de las patentes profesionales, en que la habilitación para realizar la actividad lucrativa se extiende a todo el territorio de la República-, y que las mismas deben ser pagadas en los plazos establecidos expresamente en los cuerpos normativos citados precedentemente, según corresponda.</p>
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3) Que la reclamada en la especie fundó la denegación de acceso a la información requerida en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, reproduciendo lo prescrito en dicha norma. Sobre el particular, este Consejo en forma reiterada ha resuelto, a partir de las decisiones recaídas en los amparos Roles A7-09; A39-09 y A140-09, C198-10 y C1590-11, entre otras, que cuando se invoca una causal de secreto por la que se extinguiría la obligación de entregar la información solicitada, corresponde que sea probada por quien la alega, toda vez que las simples afirmaciones resultan insuficientes para acreditar la configuración de la causal de reserva de que se trate. Por lo anterior, atendido lo señalado por la reclamada, corresponde analizar si en este caso concreto la Municipalidad de Macul logró acreditar lo precedentemente expuesto.</p>
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4) Que tanto de la respuesta como de las alegaciones del municipio se infiere que, al invocar la causal de reserva indicada, se busca proteger la vida privada de las personas que se encontraren en situación de incumplimiento respecto del pago de patentes comerciales. Al respecto este Consejo estima que, si bien en la especie, efectivamente puede haber alguna afectación a la reputación derivada de la difusión del carácter moroso de contribuyentes de patente comercial, lo que corresponde determinar propiamente es si la expectativa de reserva está jurídicamente protegida en el caso objeto del presente amparo. En definitiva corresponde resolver si la protección a la vida privada de las personas puede oponerse a la revelación del incumplimiento de sus cargas públicas.</p>
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5) Que respecto de los argumentos contenidos en el fallo del Recurso de Queja en causa Rol N° 4861-2013, y que fueren reproducidos en sus descargos por parte de la reclamada, se debe hacer las siguientes precisiones:</p>
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a) En el marco constitucional establecido por el artículo 5° inciso segundo y 19 N° 4 de la Carta Fundamental, la Corte concluye en su Considerando Décimo que, atendida la obligación constitucional de respetar los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, la decisión del Consejo de difundir deudas de impuestos municipales transgrede el mandato constitucional, ya que implica colocar en entredicho la protección de la vida privada de las personas. Además las personas tienen el derecho a que se respete y proteja su honra. Sobre el particular cabe sostener que, a juicio de este Consejo, el Derecho no puede servir como una herramienta de protección para que, a través de un manto de opacidad, se ampare a aquellos que incumplen sus obligaciones para con la sociedad. De esta forma, pese a que en la especie se pueda producir afectación del interés de aquellos contribuyentes morosos por mantener en reserva su identidad, a ellos no les asiste el derecho de mantener en reserva la circunstancia de encontrarse en incumplimiento de las cargas públicas que les resultan legalmente exigibles. La distinción entre afectación de un interés y de un derecho es del todo relevante, en cuanto el numeral 2° del artículo 21 de la ley 20.285 sólo considera fundamento de reserva el perjuicio a este último.</p>
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b) Asimismo, la Corte Suprema en el Considerando Duodécimo establece como indudable que cuando una persona aparece como deudora en una nómina puede verse afectada tanto en su capacidad de operar comercialmente como en lo relativo al reconocimiento de su prestigio comercial, ante la posibilidad cierta que terceros puedan ser prevenidos frente a la situación de incumplimiento del deudor. Al respecto, este Consejo estima que el interés público prevalente que existe en la revelación de la situación de cumplimiento de los contribuyentes de patente municipal justifica la publicidad de la información solicitada en el amparo de la especie. A mayor abundamiento, respecto del impacto que pudiere tener la difusión de dichos antecedentes en el sector comercial, en la decisión de amparo Rol C403-11 se señaló: "que el correcto funcionamiento de los mercados requiere la mayor disponibilidad de información posible acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones comerciales de quienes participan en él, por lo que el ocultamiento del historial de cumplimiento de las obligaciones tributarias afecta negativamente el interés público". En efecto, la situación realmente injusta se produce cuando, en la imposibilidad de distinguir cumplidores de incumplidores que resulta de la ausencia de información, los terceros que interactúan con los contribuyentes asignan el mismo análisis de riesgo a unos y otros, lo que supone premiar a los morosos y castigar a los diligentes en el cumplimiento de sus cargas púbicas.</p>
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6) Que apoya la tesis sostenida por este Consejo, en cuanto a la publicidad de la información solicitada, el criterio establecido por la Contraloría General de la República en su Dictamen N° 42.760 de 2001, en relación a una consulta efectuada por la Municipalidad de Pudahuel acerca de la materia objeto del presente amparo indicando al respecto que la "Municipalidad se encuentra facultada para celebrar contratos con empresas dedicadas a administrar bases de datos con el objeto de incorporar a estas, nóminas de deudores morosos en el pago de patentes o derechos municipales, ello, porque dicha información no tiene el carácter de secreta sino pública y tal materia se halla dentro del ámbito de competencia de la entidad edilicia (...) lo anterior teniendo en cuenta que la ley de rentas municipales establece una preceptiva que se sustenta en la obligatoriedad del pago de los tributos y derechos municipales que regula, considerando el cumplimiento del deudor como supuesto necesario para realizar determinadas actividades (...) En este orden de consideraciones, cabe indicar que la posibilidad de que el Municipio dé a conocer información relativa a los deudores morosos en el pago de tributos o derechos municipales, contribuye a una recaudación más eficaz de éstos, evitando de esa manera, su evasión. Ello, toda vez que la publicidad de tales datos constituye una prevención para los terceros que se relacionen comercial o profesionalmente con los afectados con la información divulgada, lo que redunda en un mayor celo de estos últimos en el cumplimiento de sus obligaciones."</p>
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7) Que por su parte, se debe dejar establecido que este Consejo en las decisiones de los amparos Roles C472-10, C771-11 entre otras, ha señalado que la información sobre el pago de derechos municipales es de carácter pública, al igual que la identidad de los deudores y el monto adeudado (decisión de amparo Rol C403-11). Dichos criterios resultan aplicables en la especie y permiten concluir que las deudas municipales también poseen el carácter de información pública. A mayor abundamiento, este criterio se ha sostenido de forma reiterada y uniforme en las decisiones de amparos Roles C643-12, C1038-12, C1296-13 y, recientemente en la decisión de amparo Rol C212-14.</p>
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8) Que similar conclusión se obtiene respecto de la publicidad del registro de morosos en caso de derechos de aseo. Al respecto se debe destacar lo razonado por este Consejo en la decisión de amparo Rol C1310-11, en que se estableció que "el artículo 6°, inciso 9°, del D.L. N° 3.063 señala que "las municipalidades estarán obligadas a certificar, a petición de cualquier persona que lo solicite, el monto del derecho de aseo que corresponda a una propiedad determinada y la existencia de deudas en el pago de ese derecho", de lo que, a juicio de este Consejo, queda de manifiesto inequívocamente que la circunstancia de la morosidad en el pago de los derechos de aseo que corresponda, se trata de información que el legislador ha querido que sea pública, en tanto establece la obligación de las municipalidades a certificar tal hecho, a petición de cualquier persona de modo que, la publicidad de tal información arranca del propio texto del DL en comento" (Considerando 13).</p>
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9) Que sobre la información de deudores morosos, cabe destacar el criterio sostenido por este Consejo, en su decisión de amparo Rol C403-11, entre otras, en cuanto a entender que, aún en el caso de personas naturales, en que la calidad de deudor sea un dato personal a la luz de lo dispuesto en el artículo 2°, letra f), de la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, las deudas tributarias constituyen el reflejo de cargas públicas, cuyo cumplimiento tiene un evidente interés público que justifica su publicidad. Además, se precisó que el mismo razonamiento resulta aplicable respecto de los deudores que son personas jurídicas, respecto de las cuales no les resulta aplicable la protección establecida en la Ley N° 19.628, antes mencionada.</p>
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10) Que respecto del argumento sobre el mandato constitucional prescrito en el artículo 5°, en relación con la garantía establecida en el artículo 19 N° 4 de la Carta Fundamental, del cual se desprendería la obligación para el municipio de denegar el acceso a la información al existir el deber de proteger los derechos garantizados por la Constitución se debe dejar establecido que, dicha garantía constitucional protege la vida privada e intimidad, es decir, precisamente aquello que queda fuera de la esfera de lo público. Por ello, y atendida la naturaleza pública de la información requerida, no puede pretenderse aplicar la protección de la honra y de la intimidad como fundamento de la expectativa de los contribuyentes de mantener en reserva el incumplimiento de cargas esencialmente públicas, tales como el pago de patentes. Asimismo, se debe indicar que la propia Constitución Política de la República en su artículo 19 N° 20, asegura a todas las personas la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas. De esta forma se establecen los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad en el ejercicio de la potestad tributaria del Estado.</p>
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11) Que por último, cabe ponderar el interés público prevalente en la revelación de los antecedentes sobre deudores de patentes comerciales. Al respecto, según lo razonado por este Consejo en la citada decisión Rol C212-14, que resolviendo un amparo de la misma requirente sobre una solicitud de similar naturaleza, en su considerando 5) se estableció que: "(...) ha de considerarse que los tributos tienen por objeto dotar al Estado de recursos suficientes para el cumplimiento de sus fines, lograr la equidad y la distribución del ingreso. En concordancia con lo señalado, las deudas tributarias constituyen el reflejo de cargas públicas cuyo cumplimiento tiene un evidente interés público, que justifica su publicidad. Si no son sufragadas por quienes están legalmente obligados a ello, el peso económico de esa obligación se transfiere injusta e ineludiblemente al resto de la sociedad, lo que basta para tener por configurado un interés público en el acceso a esta información. Más aún, la impunidad a que suele conducir el velo del secreto respecto de quienes incumplen sus obligaciones para con la sociedad, constituye un incentivo perverso, que poco ayuda al debido cumplimiento de las obligaciones aludidas. En efecto, para el caso de mora en el pago de los tributos, la ley prevé determinadas consecuencias, tales como la aplicación de reajustes e intereses y, en su caso, multas, apremios y su cobro ejecutivo -artículo 47 del D.L. N° 3.063, de 1979- de manera que, en tanto la información requerida forma parte del acto municipal por el cual se persigue el cobro de las obligaciones morosas o su castigo y se encuentra en poder del órgano, en consecuencia tiene el carácter de pública". Confirmando el raciocinio anterior, este Consejo concluye que la protección constitucional de la vida privada y de la honra no puede extenderse a esferas esencialmente públicas referidas al cumplimiento de las cargas de ese carácter. No puede haber, desde luego, colisión con la debida protección de la vida privada en materias que corresponden, por antonomasia, a asuntos púbicos que trascienden obviamente la natural esfera de protección a la intimidad. Tampoco existe afectación de la honra cuando simplemente se revela información fidedigna acerca del incumplimiento de dichas cargas públicas, puesto que ello equivaldría a concluir que la defensa de la honra exige esconder la morosidad tributaria de quienes, con esa conducta, trasladan injustamente el financiamiento del sector público a los contribuyentes cumplidores. Adicionalmente, la aplicación en la especie de un manto de reserva en nombre de la protección de la honra resultaría, paradojalmente, ya no en una protección de la misma, sino en un incentivo perverso para perseverar en conductas esencialmente injustas para el resto de la sociedad. Por lo razonado precedentemente corresponde acoger el presente amparo y requerir a la reclamada que entregue la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Verouschka Werner Villablanca, en contra de la Municipalidad de Macul, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul:</p>
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a) Hacer entrega al reclamante de la información consignada en el numeral 1° de la parte expositiva de la presente decisión.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Verouschka Werner Villablanca, y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Alejandro Ferreiro Yazigi y don José Luis Santa María Zañartu.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don Rubén Burgos Acuña.</p>
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