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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C295-14</strong></p>
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Entidad pública: Superintendencia del Medio Ambiente.</p>
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Requirente: Víctor Azócar Guzmán.</p>
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Ingreso Consejo: 10.02.2014</p>
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En sesión ordinaria Nº 523 del Consejo Directivo, celebrada el 16 de mayo de 2014, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C295-14.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L.Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de enero de 2014, don Víctor Azócar Guzmán solicitó a la Superintendencia del Medio Ambiente -en adelante indistintamente SMA-, a propósito del varamiento de sardinas muertas acontecido entre el 24 y 25 y el 27 y 28 de diciembre de 2013, en la Bahía de Quintero, en el que se efectuó una investigación con el fin de determinar sus causas, lo siguiente: a) Los resultados que arrojó la visita inspectiva a los pozos de admisión entre las tuberías de succión y las bombas (intake) y a las piscinas de AES Gener 1, AES Gener 2, AES Gener 3, AES Gener 4 (Campiche), GASMAR GNL; b) Los resultados de cada una de las inspecciones efectuadas individualmente; y, c) Los descargos de las empresas individualizadas.</p>
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2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 55, de 6 de febrero de 2014, la Superintendencia del Medio Ambiente respondió a dicho requerimiento, rechazando la solicitud de información en razón de lo dispuesto en el artículo 21, N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. Al respecto señaló que:</p>
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a) Respecto de aquellos procedimientos de fiscalización ambiental cuya tramitación se encuentre aún pendiente, existe la causal de secreto o reserva en cuya virtud se puede denegar total o parcialmente el acceso a la información, causal que está contenida en la letra b) del numeral 1) del artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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b) La decisión al Amparo Rol C273-13, emitida por este Consejo, rechazó el reclamo denegando la entrega de las denuncias respecto de las cuales aún no se ha adoptado la decisión de iniciar o no un proceso sancionatorio, al cumplir éstas con los requisitos de la causal de reserva o secreto contenida en la letra b), del numeral 1, del artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Sin perjuicio de lo anterior, la ley ha establecido para la SMA un estándar de transparencia activa mucho más alto que el establecido en la Ley de Transparencia, y que conforme al artículo 26 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (LOSMA), los resultados de las inspecciones, mediciones y análisis realizados por la Superintendencia, por entidades técnicas acreditadas y por organismos sectoriales, junto con un informe técnico fundado y sus conclusiones, deberán remitirse, una vez finalizados, al Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA). Por consiguiente, los resultados de las actividades de fiscalización desarrolladas por dicha Superintendencia, ya sea en forma directa o por medio de los colaboradores que establece la ley, deben publicarse una vez finalizados en el portal web del SNIFA.</p>
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d) En conformidad a lo señalado, y de acuerdo a la letra c) del artículo 31 de la LOSMA, el SNIFA, de acceso público, se conforma, entre otros, con los siguientes antecedentes y datos: "( ...) a) Las Resoluciones de Calificación Ambiental y la totalidad de sus antecedentes; ... las acciones de Fiscalización desarrolladas a su respecto y sus resultados...</p>
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e) En razón de lo expuesto, en todos aquellos casos que los resultados de los procedimientos de fiscalización ambiental sean susceptibles de ser conocidas estarán publicadas en el SNIFA, tanto en caso que no se hayan constatado no conformidades, como en el caso que se dé lugar a un procedimiento sancionatorio.</p>
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3) AMPARO: El 10 de febrero de 2014, don Víctor Azócar Guzmán dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, fundado en la denegación de la información solicitada.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo y, mediante Oficio N° 734, de 21 de febrero de 2014, confirió traslado al Sr. Superintendente del Medio Ambiente, solicitándole que se refiera a las causales de secreto o reserva que a su juicio harían procedente la denegación de la información solicitada; informe en qué medida la documentación requerida serviría de antecedente o deliberación previa a la adopción de una medida o política futura, explicando las implicancias de dicha medida o política, y explicitando las características particulares de la documentación solicitada que, a juicio del órgano, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría dicha comunicación; e, informe el estado de tramitación de la fiscalización que estaría llevando a cabo con la finalidad de determinar las causas del varamiento de sardinas muertas acontecido entre el 24 y 25 y el 27 y 28 de diciembre de 2013, en la Bahía de Quintero.</p>
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Mediante Ordinario N° 318, de 10 de marzo de 2014, ingresado a este Consejo al día siguiente, el órgano reclamado evacuó sus descargos y observaciones en los siguientes términos:</p>
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a) Al resolver la solicitud de información, la Superintendencia analizó su contenido a la luz de la causal de reserva establecida en la letra b) del N° 1 del artículo 21 de la Ley N° 20.285, el cual autoriza para denegar total o parcialmente el acceso a la información, "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente [...] tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas." Agrega que dicha causal es temporal, es decir, justifica la reserva sólo hasta el momento en que la decisión pendiente es adoptada, momento en el cual los antecedentes pasar a ser públicos. De esta forma, la LOSMA ha establecido estándares de transparencia activa mucho más altos que los establecidos en la Ley de Transparencia, por cuanto ha establecido la creación de un Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (art. 31), donde, entre otras materias, se puede acceder a los resultados de las acciones de fiscalización desarrolladas por la SMA respecto de cada uno de los instrumentos de carácter ambiental de su competencia, exigiendo asimismo la elaboración de un Informe Técnico de Fiscalización (art. 26). Señala que, como se puede advertir, uno de los principios que guían el ejercicio de la potestad fiscalizadora en materia ambiental es la publicidad y transparencia, estableciendo la ley acciones concretas y específicas con el objeto de que la SMA sea objeto de un escrutinio permanente de la ciudadanía respecto del ejercicio de sus potestades, pero salvaguardando la eficacia de sus atribuciones legales.</p>
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b) De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28 de la LOSMA, la potestad fiscalizadora del SMA tiene por objeto conocer el estado y circunstancias de las actividades fiscalizadas. Con ello se busca determinar si cumplen con el marco normativo aplicable y, en caso que esto no sea así, adoptar las medidas correctivas que establezca la ley y sancionar las infracciones cometidas. En este sentido, la información solicitada es la base de la decisión respecto a iniciar o no un procedimiento sancionatorio, por cuanto los resultados de la fiscalización son los antecedentes de hecho bajo las cuales se sustenta la formulación de cargos respectiva, momento en el cual la información pasa a ser pública y forma parte del expediente público del proceso sancionatorio respectivo, al cual se puede acceder por medio de la página web de la SMA. En este sentido, y sin perjuicio que la propia LOSMA ha regulado específicamente la publicidad de la decisión final como parte de los deberes de transparencia activa de dicha institución, se agrega que la publicidad de los antecedentes y acciones de fiscalización en curso afecta la eficacia del ejercicio de las atribuciones legales de la SMA, toda vez que existe un vínculo preciso de causalidad entre los antecedente y la decisión. Así, como ha señalado este Consejo en la decisión Rol C273-13, mientras no se haya adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes que están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión (considerando 6°), por cuanto hace pública la estrategia del caso, poniendo en conocimiento de los sujetos fiscalizados las líneas centrales de la investigación, lo que puede dar lugar a un entorpecimiento en la obtención de información. De esta forma, la entrega de los antecedentes que forman parte de un proceso de fiscalización pendiente haría ineficaz las futuras fiscalizaciones de la SMA, toda vez que se alertaría al posible infractor, haciendo ilusorio el ejercicio de las potestades fiscalizadoras y sancionatorias de dicho organismo, incentivando asimismo una práctica oportunista de posibles fiscalizados de solicitar vía transparencia, a fin de entorpecer futuras actividades de fiscalización.</p>
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c) La potestad fiscalizadora de la SMA tiene por objeto, según dispone el artículo 28 de la LOSMA, determinar el estado y circunstancias de la actividad fiscalizada. En este sentido, y con ese objetivo, la ley establece una serie de acciones de fiscalización, entre las cuales se encuentran inspecciones, mediciones y análisis. De acuerdo al artículo 26 del cuerpo legal citado, los resultados de los procesos de fiscalización deben constar en un Informe Técnico fundado, el cual se publica en el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental. En este contexto, se informa que el proceso de fiscalización de que se trata se encuentra actualmente pendiente, analizándose la información recopilada para efectos de elaborar el informe técnico de fiscalización, y así se pueda determinar si existen no conformidades, en cuyo caso los antecedentes pasan a la Unidad de Instrucción de Procedimiento Sancionatorio para efectos de analizar si procede formular cargos.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, conforme lo dispone el artículo 2° de la Ley N° 20.417, que crea, entre otros, a la Superintendencia del Medio Ambiente, corresponde a este organismo ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y/,o de Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley. Por su parte, de acuerdo al artículo 3°, letra o), del mismo cuerpo legal, dicho organismo tiene la función y atribución de imponer sanciones en conformidad a la ley.</p>
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2) Que, en respuesta a la solicitud de entrega de los resultados de las visitas inspectivas efectuadas por la SMA a que se refiere el reclamante, y los descargos de las empresas involucradas, la SMA invocó la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, por la que se podrá denegar total o parcialmente la información que se solicite cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados". Al respecto, y conforme lo establece el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento del citado cuerpo legal, se entiende por "antecedentes" todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por "deliberaciones", las consideraciones, formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios.</p>
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3) Que, según la jurisprudencia de este Consejo -fijada, entre otras, en sus decisiones recaídas en los amparos Roles A12-09, A47-09, A79-09, C248-10 y C67-12-, para configurar la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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4) Que, en cuanto al primer requisito, este Consejo ha sostenido que debe existir un vínculo preciso de causalidad entre el antecedente o deliberación previa y la resolución, debiendo dicho vínculo ser claro y evidente. En tal sentido en la decisión recaída en el amparo Rol A79-09 se estableció que: "ésta también supone que exista certidumbre de la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial, incluso si la decisión consistiese, al final, en no hacer nada. No entenderlo así llevaría a que los fundamentos de la decisión fuesen indefinidamente reservados, lo que pugna con el sentido de la Ley de Transparencia y los principios de su artículo 11. En otras palabras, la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra b) no puede quedar sometida a una condición meramente potestativa, esto es, no puede depender de la mera voluntad o discrecionalidad del órgano requerido. De allí que si no existe la evidencia de un plazo prudencial en que deba adoptarse la medida o política, como ocurre en este caso, este Consejo debe rechazar su invocación".</p>
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5) Que, la Resolución Exenta N° 769, de 2012, que dicta normas de carácter general sobre el de Fiscalización Ambiental, define a ésta como el procedimiento administrativo por el cual la Superintendencia del Medio Ambiente, en el ejercicio de su potestad pública, verifica el constante cumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental que establece el artículo 2° de la LOSMA, así como de los Programas de Cumplimiento y Planes de Reparación contemplados en los artículos 42 y 43 de la ley, y a la Inspección Ambiental como la etapa del procedimiento de fiscalización ambiental, conformada por el conjunto de actividades efectuadas por uno o varios fiscalizadores, que tiene por objeto constatar en terreno el cumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental así como de los Programas de Cumplimiento y Planes de Reparación contemplados en las normas ya referidas. Este procedimiento culmina con la elaboración de un informe de fiscalización ambiental realizado por la Superintendencia, el que se publica en el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (artículo 26 LOSMA), y el que determina si existen o no conformidades, en cuyo caso se inicia el procedimiento sancionatorio regulado en los artículos 47 y siguientes de la de la LOSMA.</p>
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6) Que, de acuerdo a lo informado por el SMA, actualmente el proceso de fiscalización que contiene lo solicitado por el requirente, se encuentra pendiente, encontrándose el órgano reclamado analizando la información recopilada para efectos de elaborar el informe técnico de fiscalización, y así determinar si existen no conformidades, en cuyo caso remitirá los antecedentes a la Unidad de Instrucción de Procedimiento Sancionatorio para efectos de analizar si procede formular cargos en contra de las empresas involucradas</p>
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7) Que, de conformidad a lo expuesto anteriormente, el procedimiento de fiscalización en cuestión no ha concluido a la fecha, por lo que el SMA no ha decidido si proseguir a la etapa siguiente, que corresponde al procedimiento sancionatorio. De esta forma, los resultados de las visitas inspectivas, al formar parte del proceso de fiscalización ambiental, son antecedentes que sirven para determinar el inicio o no de un procedimiento sancionatorio posterior, en contra de las empresas involucradas.</p>
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8) Que, respecto de la entrega de los descargos de las empresas a que se hace referencia en la solicitud de información, cabe aplicar el mismo raciocinio anteriormente señalado, por cuanto éstos igualmente forman parte del procedimiento de fiscalización y, en consecuencia, servirán como antecedente a la determinación que en definitiva adopte el SMA en cuanto a iniciar o no un procedimiento sancionatorio posterior.</p>
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9) Que, por otra parte, la divulgación de los antecedentes solicitados por el recurrente, de forma previa a la adopción de la decisión o medida por parte de la SMA de proseguir o no con un procedimiento sancionatorio, efectivamente afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, al interferir en una decisión que se encuentra pendiente y dentro del ámbito de su competencia. En consecuencia, la divulgación de lo requerido podría impedir que dicho organismo pueda acceder a todos los antecedentes necesarios, tal como fuera resuelto en las decisiones de los amparos Rol C273-13 y C1953-13, de este Consejo, recaídos sobre solicitudes similares formuladas ante la SMA.</p>
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10) Que, por lo tanto, a juicio de este Consejo, se encuentra configurada la causal de reserva invocada por la reclamada, respecto la información solicitada por el requirente, razón por la cual habrá de rechazar el presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por don Víctor Azócar Guzmán en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Superintendente del Medioambiente y a don Víctor Azócar Guzmán.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Alejandro Ferreiro Yazigi y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que el Presidente del Consejo, don Jorge Jaraquemada Roblero, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia, don Rubén Burgos Acuña.</p>
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