Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C86-09

Reclamante:	MARQUES EDUARDO RIQUELME SANCHEZ
Reclamado:	POLICÍA DE INVESTIGACIONES DE CHILE
Resumen del caso: Se solicita amparo en contra de PDI por no responder solicitud de acceso a información relativa a informe en relación a la real pertenencia y legalidad de la presunta disolución de Comunidad Agrícola. El Consejo rechazó el amparo ya que estimó que al constituir lo requerido datos personales referentes a una persona natural hay que realizar un balance entre ambos el derecho a la vida privada y el derecho fundamental de acceso a la información pública (art. 19 N° 12). Realizando dicho test se puede establecer que no se ha acreditado qué interés público reviste la información solicitada en este caso, de manera de ponderar éste con la protección de la esfera de privacidad que legítimamente le corresponde a la persona natural titular de los datos requeridos.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	6/30/2010
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley 19628 1999 - Ley de protección de la vida privada Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:
Jurisprudencia a:	C1275-15 C3036-15 C1886-16 C952-13 C1660-13 C89-14 C3629-18 C180-19 C2186-20 C730-13 C2087-13 C247-14 C874-22
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Datos personales >> Datos de identificación >> RUT o RUN
Descriptores analíticos:	Orden y Seguridad Interior

DECISIÓN AMPARO Nº A86-09 Entidad pública: Policía de Investigaciones - PDI Requirente: Marqués Eduardo Riquelme Sánchez Ingreso Consejo: 12.06.2009 En sesión ordinaria N° 150 de su Consejo Directivo, celebrada el 20 de mayo de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A86-09. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 4 y 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 - 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y, los D.S. N° 13/2009 Y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: Don Marqués Eduardo Riquelme Sánchez solicitó a Policía de Investigaciones (en adelante también PDI), el 22 de mayo de 2009, que le informase acerca de la fecha se salida del territorio nacional por el paso fronterizo Jeinimeni, del señor David Ibar Muñoz Guzmán e ingreso al territorio nacional por el Paso Cardenal Samoré, entre los meses de octubre y noviembre del año 2007 y viceversa. 2) RESPUESTA: La PDI respondió a dicho requerimiento mediante Resolución N° 7, de 25 de mayo de 2009, denegando el acceso a la información requerida, fundamentada en lo siguiente: a) La letra f) del artículo 2° de la Ley N° 19.628, que define lo que se entiende por datos personales, y la letra m) del mismo artículo, que prescribe que la persona natural a que se refieren dichos datos es su titular, en relación con los artículos 7° y 20 de dicho cuerpo legal que disponen que las personas que trabajan en el tratamiento de datos personales están obligados a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan de fuentes no accesibles al público y que dicho tratamiento sólo podrá efectuarse respecto de las materias de competencia del organismo público, sin consentimiento del titular. b) La Ley de Transparencia, al establecer como causal de reserva o secreto, en su artículo 21 N° 2, “cuando la publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de…la esfera de su vida privada…”. c) La información contenida en sus archivos sólo podría entregarse al titular de los mismos o a sus representantes debidamente acreditados. En esto último cita el artículo 22 de la Ley N° 19.880, que establece: “Los interesados podrán actuar por medio de apoderados, siempre que conste su personería por escritura pública o documento privado suscrito ante notario”. En este caso, el solicitante no acreditó estar autorizado por el titular de dicha información, de carácter privada, para requerir sus movimientos migratorios durante octubre y noviembre de 2007. 3) AMPARO: Don Marqués Eduardo Riquelme Sánchez dedujo amparo a su derecho al acceso a la información el 12 de junio de 2009 en contra de la PDI, fundamentado en lo siguiente: a) La negativa a la información solicitada se funda especialmente en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, lo cual no procede toda vez que la publicidad de la información solicitada no afecta derecho alguno de don David Ibar Muñoz Guzmán, ya sea a su salud o actividad comercial o económica, como tampoco a su vida privada, toda vez que se trata de un hecho que se verificó en público. b) El concepto de vida privada se entiende como aquella esfera en la que el sujeto desarrolla en forma libre, sin control ni vigilancia, todas sus potencialidades y capacidades rechazando toda intromisión no consentida en ella. Esto permite concluir fehacientemente que el hecho de salir del país no es un hecho privado que afecte la vida privada de una persona, toda vez que en ella interviene el control y vigilancia de la autoridad. c) Debió aplicarse el artículo 20 de la Ley de Transparencia por afectarse eventualmente los derechos de un tercero, para que éste hiciera valer su derecho de oposición y expresara una causa para oponerse a dicha entrega. d) Hace presente que: i. Al momento de entregar su solicitud de información por escrito, personal de la guardia hizo averiguaciones sobre cómo la, para luego derivarlo a la unidad de extranjería donde le exigieron llenar un formulario de solicitud electrónica fundándose en un reglamento del Consejo para la Transparencia. Él les habría representado que su solicitud era por escrito y que de haber optado por la vía electrónica hubiese realizado la petición desde su domicilio. No obstante, tras la insistente negativa se vio en la necesidad de llenar un formulario en papel bajado de la web al cual adjuntó materialmente su solicitud. ii. El link de la web de la PDI para realizar las solicitudes de información amparadas en la Ley de Transparencia estaría bloqueado, afirmación que le fue proporcionada por los funcionarios que recepcionaron dicha solicitud. De allí concluye que la PDI sólo entrega información si se solicita de manera personal en sus unidades y no por la vía electrónica. Esto le parece que atenta contra el espíritu y principios de la norma, particularmente los artículos 15 y 28 del Reglamento, toda vez que dificulta y pone más limitaciones que las legales al legítimo ejercicio de su derecho, por lo que solicita al Consejo pronunciarse sobre este punto y saber con certeza si tal hecho vulneró o no sus derechos. 4) NOTIFICACIÓN AL 3° INTERESADO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo y solicitar al Director General de la PDI, mediante Oficio N° 323, de 31 de julio de 2009, que, como primera medida, procediera a notificar de esta solicitud de información a don David Ibar Muñoz Guzmán, de acuerdo a lo prescrito por los artículos 20 de la Ley de Transparencia y 34 de su Reglamento, señalándole que tenía 3 días hábiles para ejercer su derecho de oposición. Lo anterior, dado que la entrega de la información solicitada podría afectar sus derechos y no había sido notificado previamente de esta petición, conforme exigen las normas citadas. Mediante correo electrónico de 11 de septiembre de 2009, la Jefatura Jurídica de la PDI adjuntó el convenio que mantiene dicha Institución con el Registro Civil y que le permite acceder a ciertas bases de datos de dicho servicio público pero sólo en apoyo al sistema de la Reforma Procesal Penal. Por ello, sólo pueden acceder a éstas en los casos de una investigación instruida por el Ministerio Público con indicación del número de RUC –Rol Único de la Causa- o del RIT del Tribunal, en su caso. En consecuencia, afirman que la PDI no puede acceder a la información relativa al domicilio del 3° interesado, por lo que no puede cumplir con lo requerido por el Consejo. 5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: En conformidad a lo señalado precedentemente y para efectos de tramitar adecuadamente el presente amparo, el Consejo solicitó, a través de Oficio N° 170, de 8 de febrero de 2010, al Director Nacional del Servicio de Registro Civil e Identificación, su colaboración —conforme lo autorizan el artículo 34 de la Ley de Transparencia y el inciso 2° del artículo 5° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado— informando al Consejo el o los domicilios que tuviese registrado en su base de datos don David Ibar Muñoz Guzmán. Dicho Oficio fue respondido mediante Ordinario N° 32, de 26 de febrero de 2010, de la Abogado Jefe de Registros Especiales, señalando el domicilio que don David Ibar Muñoz Guzmán registrado en su base de datos y, además, indicando que éste podría o no corresponderle. 6) DESCARGOS DEL 3° INTERESADO: Mediante Oficio N° 476, de 15 de marzo de 2010, se procedió a notificar el amparo interpuesto y conferir traslado de éste a don David Ibar Muñoz Guzmán, indicándole de manera expresa que, conforme a lo establecido en los artículos 20 y 25 de la Ley de Transparencia se le solicita comunica al Consejo si se opone a que la información solicitada a la PDI le sea entregada al reclamante y, de ser así, las razones de ello y presentar sus descargos u observaciones respecto del amparo interpuesto, debiendo señalar los fundamentos de hecho y derecho que sustenten sus afirmaciones. Éste no interpuso oposición ni presentó sus descargos y observaciones, dentro de los plazos establecidos en la Ley de Transparencia. 7) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: De la misma manera, mediante Oficio N° 676, de 16 de abril de 2010, se le confirió traslado del presente amparo al Director General de Policía de Investigaciones, solicitándole, en particular, que al formular sus descargos se refiera específicamente a las razones que a su juicio configurarían las causales de reserva invocadas en la respuesta proporcionada al reclamante. Respondió mediante Ordinario N° 98, de 3 de mayo de 2010, de la Jefatura Jurídica, señalando principalmente que: a) En cumplimiento de las funciones de la PDI, que se encuentran descritas en su Ley Orgánica, aprobada por el D.L. N° 2460, es que se realiza el control migratorio, que consiste básicamente en registrar todas las salidas e ingresos al país de todas las personas que pasan por los controles fronterizos que al efecto mantiene la PDI. Dichos antecedentes no son entregados voluntariamente por la persona controlada, por cuanto el aludido control es obligatorio para las personas, las que no pueden decidir si se registra o no esa información. b) El numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia hace referencia a los derechos de las personas que se verían afectados, de entregar o divulgar algunos antecedentes personales de terceras personas. En ese sentido el derecho que se vulnera de don David Ibar Muñoz Guzmán es el de la protección de la vida privada. Según la doctrina «Lo privado es el ámbito restringido de lo doméstico y lo familiar, de aquellos asuntos del sujeto, que no necesariamente deben ser divulgados masivamente. “Es el derecho fundamental de la personalidad consistente en la facultad que tienen los individuos para no ser interferidos o molestados, por persona o entidad alguna, en el núcleo esencial de las actividades que legítimamente deciden mantener fuera del conocimiento público”» (Intimidad y Vida Privada, Matías Gazitúa Meli, Claudio Salinas Muñoz, Hans Stange Marcus, Centro de Estudios de la Comunicación e Imagen, Universidad de Chile). Asimismo, la doctrina, en relación con las causales de reserva o secreto contenidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, que permiten al órgano requerido negar el acceso a la información expresa: «en base a los bienes jurídicos que causal –y cada caso- de reserva protegen, es posible agrupar éstas en dos tipos: (i) aquellas causales que cautelan intereses públicos en sentido amplio: el debido cumplimiento de las funciones del órgano, la seguridad de la Nación, y el interés nacional; (ii) y aquellas que cautelan intereses personales o privados: derechos personales…Respecto del primer grupo, uno de los criterios que guían la ponderación de los valores en conflicto en la experiencia comparada es la denominada “prueba de daño”…La valoración del segundo grupo de causales de reserva supone una racionalidad distinta, la cual se ha denominado prueba del interés público…consiste en el balancing test, en el que se sopesa por una lado el interés de privacidad, y por otro el interés de publicidad…Al encontrarse ante derechos que requieren igual protección, de poco servirá al argumentar la presunción de publicidad de información. La discusión deberá centrarse entonces la valoración de los derechos en conflicto según las circunstancias del caso concreto…” (El derecho fundamental de acceso a la información pública: Herramientas interpretativas, Davor Harasic Y., Marcelo Cerna G., Andrés Pavón M., Documento de Trabajo N° 7, Julio de 2009, Chile Transparente). c) Al tenor de lo expuesto y teniendo en consideración que la PDI invocó la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, se debe aplicar la herramienta del “balancing test”, ponderando los derechos de acceso a la información del reclamante, con el de vida privada de don David Ibar Muñoz Guzmán, para lo cual se debe tener en especial miramiento la razonable probabilidad de que se produzca el daño y las consecuencias concretas de su ocurrencia para el bien jurídico, siendo en este caso el peso de la prueba de parte del solicitante de la información, por cuanto, en la valoración de los derechos en juego no vale la “presunción de la publicidad de la información”, puesto que el derecho a la vida privada y a la honra es una garantía constitucional establecida en el numeral 4° del artículo 19 de la Carta Fundamental, que no puede perder valor por una presunción. La Ley de Transparencia no sólo constituye el texto legal que permite ejercer el derecho a la obtención de información, sino que además constituye una garantía para la protección de los derechos fundamentales. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que en el presente amparo lo requerido son las fechas de ingreso y salida del territorio nacional de un tercero, por determinados pasos fronterizos y dentro de un periodo determinado de dos meses. La PDI denegó la información por estimar que su comunicación afectaría la vida privada del tercero a que se refiere. Dicho tercero, notificado a su domicilio presunto, no presentó oposición al requerimiento ni descargos al traslado del amparo. Por esto es preciso determinar si lo requerido es información pública y si, en caso afirmativo, está sujeta a una causal de reserva o secreto. 2) Que, en primer lugar, de acuerdo a lo prescrito por los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información obra en poder de un órgano de la Administración del Estado para cumplir con una de sus finalidades propias, cual es el controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacional. 3) Que se puede estimar que la información relativa a los movimientos migratorios de una determinada persona constituye un dato personal pero no sensible, toda vez que dice relación con información concerniente a una persona natural identificada, mas no se refiere a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad. 4) Que por esto, es preciso aplicar lo dispuesto por la Ley N° 19.628, que establece en los incisos 1°, 5° y 6° del artículo 4° que: “El tratamiento de los datos personales sólo puede efectuarse cuando esta ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello”. “No requiere autorización el tratamiento de datos personales que provengan o que se recolecten de fuentes accesibles al público, cuando sean de carácter económico, financiero, bancario o comercial, se contengan en listados relativos a una categoría de personas que se limiten a indicar antecedentes tales como la pertenencia del individuo a ese grupo, su profesión o actividad, sus títulos educativos, dirección o fecha de nacimiento, o sean necesarios para comunicaciones comerciales de respuesta directa o comercialización o venta directa de bienes o servicios. Tampoco requerirá de esta autorización el tratamiento de datos personales que realicen personas jurídicas privadas para el uso exclusivo suyo, de sus asociados y de las entidades a que están afiliadas, con fines estadísticos, de tarificación y otros de beneficio general de aquellos” (lo destacado es nuestro). 5) Que el artículo 20 de dicho cuerpo legal regula, asimismo, del tratamiento de datos personales, de la siguiente manera: “El tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular”. 6) Que, así, por tratarse de datos de carácter personal sólo podrían ser tratados en cuatro circunstancias: a) Con consentimiento expreso del titular, lo que no ocurre en este caso, toda vez que éste no respondió al traslado conferido. b) Respecto de las materias de competencia del órgano público que esté en poder de dichos datos personales. En el caso que nos ocupa, el comunicar a un tercero dichos datos personales, en poder de un servicio para el ejercicio de sus funciones propias, excede las materias de su competencia. c) Cuando dichos datos provengan de fuentes de acceso público, se trate del tipo de información individualizada en el inciso 5° del artículo 4° o del caso del último inciso de dicha norma, lo que no ocurre en este caso. d) Cuando la Ley N° 19.628 u otras leyes lo autoricen, situación que tampoco se da en este caso. 7) Que, por otra parte, al constituir lo requerido datos personales referentes a una persona natural hay que realizar un balance entre ambos derechos fundamentales, esto es, el derecho a la vida privada y el derecho fundamental de acceso a la información pública (artículo 19 N° 12). Realizando dicho test se puede establecer que no se ha acreditado qué interés público reviste la información solicitada en este caso, de manera de ponderar éste con la protección de la esfera de privacidad que legítimamente le corresponde a la persona natural titular de los datos requeridos. 8) Que, como antecedente de contexto puede señalarse que el IFAI ha declarado en la decisión del expediente 384/08, de 26.03.2008, que la “situación migratoria de una persona física identificable, a través de su nombre, es información que se relaciona de manera directa con la decisión personal de un individuo con relación al uso de su libertad de tránsito, garantía individual que está consagrada en el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que otorgar acceso a dicha información vulneraría el derecho a la privacidad”. Para ello ha tenido en consideración que: a) El Trigésimo Segundo de los Lineamientos Generales para la clasificación y desclasificación de la información de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal establece que será confidencial la información que contenga datos personales de una persona física identificada e identificable que pueda afectar su intimidad. b) Asimismo, el artículo 21 de la Ley dispone que los sujetos obligados no podrán difundir, distribuir o comercializar los datos personales contenidos en los sistemas de información, desarrollados en el ejercicio de sus funciones, salvo que haya mediado el consentimiento expreso por escrito o por un medio de autenticación similar, de los individuos a que haga referencia la información. c) Por su parte, el artículo 40 del Reglamento de la Ley señala que para que las dependencias o entidades puedan permitir el acceso a la información confidencial deberán de obtener el consentimiento expreso de los particulares titulares de la información, por escrito o medio de autenticación equivalente. d) En ese sentido, para que las dependencias o entidades puedan otorgar acceso a los datos personales confidenciales de un individuo deberán contar con el consentimiento expreso de sus titulares. e) Como es posible observar, el artículo 18, fracción II de la Ley, así como sus correlativos del Reglamento y de los Lineamientos Generales tienen como finalidad proteger aquellos datos personales considerados confidenciales en términos de la Ley, ya sea por que se encuentran relacionados con la intimidad de los individuos, como es el caso de su estado de salud, sus preferencias sexuales, su ideología o sus opiniones políticas, entre otros; o bien por ser datos cuya divulgación vulneraría el derecho a la privacidad de las personas, como sería su domicilio o teléfonos particulares. f) No obstante que la situación migratoria de un persona física no se encuentra expresamente enumerada dentro de los datos personales referidos en el artículo 3, fracción II de la Ley de la materia, la última parte de la misma disposición establece que se considerará como datos personales aquella información que se refiera a personas físicas identificadas e identificables que afecte su intimidad o derecho a la privacidad. g) La situación migratoria de una persona física identificable, a través de su nombre, es información que se relaciona de manera directa con la decisión personal de un individuo con relación al uso de su libertad de tránsito, garantía individual que está consagrada en el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que otorgar acceso a dicha información vulneraría el derecho a la privacidad de los extranjeros y por lo tanto causaría un daño a los intereses tutelados por el artículo 18, fracción II de la Ley de la materia. / Por lo anterior, el motivo por el cual ingresó al territorio nacional una persona, así como las actividades que tiene permitidas realizar en nuestro país son parte de la situación migratoria de una persona física identificada, la cual es un dato personal confidencial con fundamento en el artículo 18, fracción II de la Ley. 9) Que por todo lo señalado precedentemente no cabe sino rechazar el presente amparo, toda vez que lo requerido constituye datos de carácter personal. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I) Rechazar el reclamo de don Marqués Eduardo Riquelme Sánchez en contra de la Policía de Investigaciones, por los fundamentos señalados precedentemente. II) Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente acuerdo a don Marqués Eduardo Riquelme Sánchez y al Director General de Policía de Investigaciones. <h3> VOTO CONCURRENTE</h3> Decisión acordada con el voto concurrente de don Juan Pablo Olmedo Bustos, quien no comparte los considerandos 3° y siguientes, y está por rechazar el amparo por las siguientes razones: 1) Que la información requerida constituye un dato sensible, ya que se refiere a hechos o circunstancias de la vida privada o intimidad de la persona a la que se refiere, como es el ejercicio del derecho constitucional de la libertad personal, particularmente la libertad de tránsito regulada en la letra a) del numeral 7° del artículo 19, esto es que toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condición de que se guarden las normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros. 2) Que el derecho a la privacidad es el derecho del individuo para decidir por sí mismo sobre la exposición de su ámbito privado —que en su núcleo se identifica con el cuerpo, su afectividad y la información relativa a su persona— (VIAL S., Tomás (2000) “Hacia la construcción de un concepto constitucional del derecho a la vida privada”, en Persona y Sociedad Vol XIV Nº 3, p. 68) y que le faculta para optar en qué medida compartirá con los demás sus pensamientos, sus sentimientos y los hechos de su vida personal, como asimismo, el derecho a decidir sobre el desarrollo de su personalidad mientras no dañe a terceros, siempre que sus actuaciones no sean de relevancia pública ni contravengan el ordenamiento jurídico (NOGUEIRA A., Humberto (2004) “Pautas para Superar las Tensiones entre los Derechos a la Libertad de Opinión e Información y los Derechos a la Honra y la Vida Privada”, en Revista de Derecho Vol. XVII, p. 139-160). 3) Que al tratarse de datos sensibles dicha información no puede ser objeto de tratamiento alguno, noción que conforme al art. 2º o) de la misma Ley incluye la comunicación o cesión de datos de carácter personal, y, por lo tanto no puede ser comunicada al reclamante salvo en el caso que lo autorice una Ley o el propio del titular, de acuerdo al artículo 10 de la Ley N° 19.628, lo que no ocurre en este caso. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila, y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi y don Juan Pablo Olmedo Bustos. El Consejero don Roberto Guerrero Valenzuela no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.