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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1301-14</strong></p>
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Entidad pública: Policía de Investigaciones de Chile</p>
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Requirente: Matías Rojas Medina</p>
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Ingreso Consejo: 27.06.2014</p>
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En sesión ordinaria N° 555 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de septiembre de 2014, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1301-14.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD Y DERIVACIÓN: El 27 de abril de 2014, don Matías Rojas Medina presentó una solicitud de acceso N° AB001W0002652 dirigida al Ministerio del Interior y Seguridad Pública. En el literal c) de su presentación requirió se le informe "si la policía francesa y sus pares europeas -involucradas en la operación de incautación de más de una tonelada de droga en el puerto francés de Le Havre, cargadas en un camión del Rally Dakar que zarpó desde las costas de la Región de Valparaíso, a comienzos de 2014- avisaron previamente al Gobierno de Chile respecto a la salida de dicho cargamento de drogas desde costas chilenas, a fin de que autoridades o funcionarios públicos del Estado de Chile impidieran el masivo tráfico de cocaína realizado desde territorio chileno, que evadieron todos los controles nacionales".</p>
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Mediante Oficio N° 8.502, de 13 de mayo de 2014, el Sr. Subsecretario del Interior (S) procedió a derivar esta parte del requerimiento a la Policía de Investigaciones de Chile y al Ministerio Público, dado que la información solicitada se relaciona con las atribuciones de dichos organismos, en razón de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Transparencia. Con fecha 22 de mayo de 2014 la Policía de Investigaciones recepcionó dicha solicitud de información, derivada desde el Ministerio del Interior y Seguridad Pública.</p>
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2) PRÓRROGA Y RESPUESTA: Mediante correo electrónico de 19 de junio de 2014, de la Sección de Acceso a la Información Pública, Jefatura Jurídica, de la Policía de Investigaciones de Chile, se comunicó al solicitante la prórroga del plazo para responder a la solicitud de información, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Transparencia. Mediante documento de 25 de junio de 2014, el aludido órgano dio respuesta al requerimiento, derivando la solicitud de información al Ministerio Público e informando lo siguiente:</p>
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a) La Policía de Investigaciones de Chile tomó conocimiento de que los hechos se encuentran siendo investigados por el Ministerio Público en causa RUC N° 1400188053-6, por la Unidad Regional Antinarcóticos (URAN) de Valparaíso.</p>
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b) En razón de lo expuesto, la entrega de la información solicitada se encuentra fuera del ámbito de las competencias propias del órgano, en cumplimiento de la obligación de reserva de la información de las actuaciones de la investigación, establecida en el artículo 182 del Código Procesal Penal y, por cuanto dichos antecedentes, inciden en la labor investigativa inherente a la función que desarrollan los Fiscales del Ministerio Público.</p>
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c) Cita al efecto las instrucciones generales impartidas a dicho órgano por parte del Ministerio Público contenidas en Oficio N° 026/2011, de 14 de enero de 2011, relativas a solicitudes de información donde se requiera el acceso y copia de informes, registros, o cualquier otro antecedente vinculado directa o indirectamente a las funciones que por ley deben desempeñar funcionarios de la Policía de Investigaciones, en apoyo a las investigaciones practicadas por los Fiscales del Ministerio Público, correspondiendo en este caso la derivación en virtud del artículo 13 de la Ley de Transparencia.</p>
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d) Al efecto, el artículo 13 de la Ley N° 20.285 plantea la hipótesis de derivación "en caso que el órgano de la Administración requerido no sea competente para ocuparse de la solicitud de información". Por lo anterior, para efectos de determinar la procedencia de la facilitación de la información de alguna investigación en curso por los hechos descritos en su petición, se derivó el requerimiento a aquél órgano del Estado con atribuciones para pronunciarse sobre ella, cual es el Ministerio Público, a fin de que dicha entidad le informe el acceso o la denegación a la información solicitada.</p>
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3) AMPARO: El 27 de junio de 2014, don Matías Rojas Medina dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que se habría denegado la información solicitada. Hace presente su falta de conformidad con la derivación hecha por el órgano al Ministerio Público, toda vez que se trataría de información que surge con anterioridad al inicio de la investigación penal. Además, se habría entregado una respuesta ambigua y se ha empleado una justificación improcedente para emitir un pronunciamiento sobre la materia consultada.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo y, mediante Oficio N° 3.725, de 9 de julio de 2014, confirió traslado al Sr. Director General de Policía de Investigaciones, solicitándole especialmente que al formular sus descargos: (1°) indique las razones por las cuales el órgano no sería competente para atender la solicitud de acceso, del literal c); (2°) indique si la información requerida en el literal c) de la solicitud de acceso obra en poder del órgano, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de la Ley de Transparencia; (3°) señale si procedió a comunicar la derivación de la solicitud de información al respectivo órgano al que fue derivada, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Transparencia y, en la afirmativa, acompañe copia de dicha comunicación junto con los antecedentes que acrediten la fecha y su medio de despacho; y, (4°) se refiera a la eventual concurrencia de una causal de hecho, secreto o reserva de la información solicitada.</p>
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Mediante Ordinario N° 473, de 29 de julio de 2014, el órgano presentó sus descargos señalando, en síntesis que:</p>
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a) La institución carece de competencia para ocuparse de la solicitud de acceso, por cuanto la información solicitada no obra en poder de ese Servicio, sino que del Ministerio Público, cuyo antecedente forma parte integrante de una investigación penal llevada a cabo por el Ministerio Público, en la causa RUC N° 1400188053-6, por la Unidad Regional Antinarcóticos.</p>
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b) El requerimiento de información fue derivado al Director Ejecutivo Nacional del Ministerio Público, mediante Oficio (O) N° 382, de 24 de junio de 2014, siendo recepcionado en Oficina de Partes de dicho órgano con fecha 27 de junio de 2014, según da cuenta documento que acompaña a su presentación.</p>
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c) La derivación se realizó en cumplimiento de las instrucciones generales impartidas a esa institución, contenidas en el Oficio N° 026/2011, de 14 de enero de 2011, relativas a solicitudes de información donde se requiera el acceso y copia de informes, registros o cualquier otro antecedente vinculado directa o indirectamente a las funciones que por ley deben desempeñar funcionarios de la Policía de Investigaciones de Chile, en apoyo a las investigaciones practicadas por los Fiscales del Ministerio Público, por lo que dicho órgano carece de competencia para conocer de ella, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Transparencia.</p>
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d) Indica que la información requerida, al margen de ignorarse si existe o no en la INTERPOL, no obraría en poder de ese Servicio, ya que dicho antecedente, de existir, forma parte integrante de una investigación penal llevada a cabo por el Ministerio Público y que actualmente se encuentra vigente.</p>
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e) Agrega que, respecto de la información solicitada, ésta constituye un antecedente que forma parte de la investigación penal que actualmente está desarrollando el Ministerio Público, razón por la cual la información requerida se encuentra protegida por el secreto de las actuaciones de la investigación establecida en el artículo 182 del Código Procesal Penal, norma que transcribe en su presentación.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que lo solicitado en la especie corresponde a información sobre la existencia de una comunicación que habría efectuado la policía francesa y sus pares europeas al Gobierno de Chile sobre la salida de un cargamento de drogas desde costas chilenas, a fin de que autoridades o funcionarios públicos del Estado de Chile impidieran que este hecho ilícito pudiera evadir los controles nacionales. De esta forma, obrando dicha información en poder del órgano reclamado, en principio constituye información pública, salvo que concurra alguna causal de reserva en virtud de lo dispuesto en el 5° de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que según se desprende de los antecedentes aportados en esta sede, hecho el análisis del requerimiento de información objeto de amparo, la reclamada determinó su falta de competencia para ocuparse de la solicitud, sea entregando o denegando la información. En este sentido, la Policía de Investigaciones de Chile estimó que existe una autoridad que debe conocer la solicitud de información conforme el ordenamiento jurídico, cual es el Ministerio Público. Asimismo estableció que el antecedente solicitado incide en la labor investigativa inherente a la función que desarrollan los Fiscales del Ministerio Público. Por lo anterior, la requerida procedió a derivar la solicitud, informando de ello al peticionario mediante notificación efectuada de acuerdo a lo indicado en la solicitud de acceso. Lo anterior en conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de transparencia, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 2.1 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo, sobre el procedimiento administrativo de acceso a la información. De esta forma y atendido el tenor literal del amparo presentado por el requirente, corresponde a este Consejo determinar si correspondía la derivación practicada por el órgano reclamado, quedando circunscrito a ello el objeto del presente amparo.</p>
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3) Que en relación a la información solicitada corresponde indicar que el Capítulo VII de la Constitución Política de la República, establece en su artículo 83 el carácter de organismo autónomo y jerarquizado del Ministerio Público, cuya función es "dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública en la forma prevista por la ley". Luego el artículo 1° de la Ley N° 19.640, Orgánica Constitucional de Ministerio Público, establece el rol de dicho organismo en términos similares al indicado. Por su parte, conforme el artículo 4° del Decreto Ley N° 2.460: "La misión fundamental de la Policía de Investigaciones de Chile es investigar los delitos de conformidad a las instrucciones que al efecto dicte el Ministerio Público...". Sobre esta materia se debe reconocer la autonomía del Ministerio Público para conducir la investigación criminal y hacer especialmente presente que, la PDI sólo cumple una función auxiliar a éste, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 79 del Código Procesal Penal: "La Policía de Investigaciones de Chile será auxiliar del Ministerio Público en las tareas de investigación (...).</p>
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4) Que establecido lo anterior, en este caso la Policía de Investigaciones de Chile, no obstante ser el órgano requerido, tras el análisis de la solicitud ha estimado que el órgano competente para conocerla es el Ministerio Público, en virtud de lo dispuesto en el artículo 182 del Código Procesal Penal, que establece el secreto de las actuaciones de la investigación, de la siguiente forma: "Las actuaciones de investigación realizadas por el ministerio público y por la policía serán secretas para los terceros ajenos al procedimiento. / El imputado y los demás intervinientes en el procedimiento podrán examinar y obtener copias, a su cargo, de los registros y documentos de la investigación fiscal y podrán examinar los de la investigación policial. / El fiscal podrá disponer que determinadas actuaciones, registros o documentos sean mantenidas en secreto respecto del imputado o de los demás intervinientes, cuando lo considerare necesario para la eficacia de la investigación. En tal caso deberá identificar las piezas o actuaciones respectivas, de modo que no se vulnere la reserva y fijar un plazo no superior a cuarenta días para la mantención del secreto. / El imputado o cualquier otro interviniente podrá solicitar del juez de garantía que ponga término al secreto o que lo limite, en cuanto a su duración, a las piezas o actuaciones abarcadas por él, o a las personas a quienes afectare. / Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, no se podrá decretar el secreto sobre la declaración del imputado o cualquier otra actuación en que hubiere intervenido o tenido derecho a intervenir, las actuaciones en las que participare el tribunal, ni los informes evacuados por peritos, respecto del propio imputado o de su defensor. / Los funcionarios que hubieren participado en la investigación y las demás personas que, por cualquier motivo, tuvieren conocimiento de las actuaciones de la investigación estarán obligados a guardar secreto respecto de ellas".</p>
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5) Que se debe hacer presente que el Ministerio Público se rige por normas especiales en cuanto al principio de publicidad y de transparencia, contenidas en el artículo noveno de la Ley N° 20.285. Al respecto, en su inciso primero se establece que dicho órgano se rige por el principio de transparencia en el ejercicio de la función pública consagrado en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución Política de la República y en los artículos 3° y 4° de la Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado". Por su parte, el inciso segundo de la citada disposición establece, respecto del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, que la publicidad y el acceso a la información de dicha institución se regirá, en lo que fuere pertinente, por las siguientes normas de la ley citada en el inciso anterior: Título II, Título III y los artículos 10 al 22 del Título IV.</p>
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6) Que tendiendo presente lo anterior, cabe determinar si a pesar de existir una investigación penal en curso desarrollada por el Ministerio Público, le corresponde a la Policía de Investigaciones de Chile la obligación de proporcionar directamente información que se refiere a dicha investigación y que pudiere obrar en su poder. En este sentido se debe indicar que la eventual comunicación entre policías relativa a este caso particular ha de estimarse un antecedente directo y esencial de la investigación penal ya individualizada, cuestión que se explicará en los siguientes considerandos. Además, resulta pertinente hacer presente que esta comunicación constituiría una noticia criminal suficiente para dar curso a una investigación penal, al menos desformalizada, atendida la naturaleza de los hechos investigados.</p>
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7) Que en este sentido se debe precisar que el delito de tráfico ilícito de estupefacientes (en el cual se enmarca la presente solicitud de acceso) corresponde a un delito de emprendimiento, esto es, aquellos en que el grado de desarrollo del delito de tentativa y consumación se encuentran en un mismo plano. De esta forma el artículo 18 de la Ley N° 20.000, de 2005, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, establece que "Los delitos de que trata esta ley se sancionarán como consumados desde que haya principio de ejecución". De esta forma ha razonado también la Excelentísima Corte Suprema en causa Rol 6-2002, de 9 de mayo de 2002, al indicar "Que, como ya lo tiene reiteradamente declarado esta Corte, el tráfico de estupefacientes es un delito de peligro en contra de la salud pública, que se consuma con cualquier comportamiento tendiente a la difusión de la droga en el conglomerado social. Se trata, por consiguiente, de lo que la doctrina conoce como un delito de emprender, en el cual la tentativa y la consumación se encuentran equiparadas (Jescheck, Tratado de Derecho Penal, Parte General, 1995, 25, 5 pág. 856: En los delitos propios de emprendimiento, la ley da el mismo tratamiento a la tentativa y a la consumación.) y, en consecuencia, ya está perfecto cuando se ejecuta un acto enderezado directamente a la mencionada difusión del estupefacientes, como lo es, en este caso, su traslación o transporte de una ciudad a otra, con el propósito evidente de comercializarlo en la última o, aún más ampliamente, de transferirlo en ella a terceros, sea onerosa o gratuitamente." (el destacado es nuestro). En razón de lo anterior debe entenderse que la eventual comunicación previa que pudiere haber hecho la policía francesa o sus pares a la policía chilena correspondería a un antecedente directo y esencial, pudiendo incluso ser elemento fundante de la investigación penal que actualmente dirige el Ministerio Público, con competencia exclusiva sobre dicha investigación de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente ya señalado.</p>
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8) Que asimismo, resulta pertinente indicar que la información solicitada podría ser antecedente rector de otras líneas de investigación que llevare el Ministerio Público respecto de otro tipos penales que pudieren estar siendo investigados, sea en ésta o en otras investigaciones paralelas en curso, tales como: omisión de denuncia calificada por el autor (artículo 13 de la Ley N° 20.000), delito de cohecho funcionario (artículos 248 y 249 del Código Penal), e incluso con el delito de asociación ilícita para el tráfico de estupefacientes (artículo 16 de la Ley N° 20.000).</p>
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9) Que en razón de lo anteriormente expuesto, especialmente el contexto y naturaleza del (los) delito(s) que se encuentra actualmente investigando el Ministerio Público, este Consejo estima plausible que, determinado el órgano que detentaba competencia sobre la información requerida, la Policía de Investigaciones utilizara el procedimiento de derivación establecido en el artículo 13 de la Ley de Transparencia. Lo anterior por cuanto dicha norma faculta al órgano requerido (en este caso Policía de Investigaciones de Chile) para que, en la hipótesis de carecer de competencia para ocuparse de una solicitud de información, como ocurre en la especie, derivara el requerimiento al órgano que tiene la suficiente competencia, siendo este último aquél que está en posición idónea para determinar la eventual afectación de algún interés jurídico protegido, los alcances de la entrega de determinada información, medir el impacto de revelar o reservar la información solicitada y, en su caso, alegar y acreditar alguna causal de secreto o reserva establecida en la Ley de Transparencia o alguna ley de quórum calificado. Por tanto, establecido que el órgano que detentaba la competencia para pronunciarse respecto de este requerimiento de información era el Ministerio Público y no la Policía de Investigaciones de Chile, la derivación de esta solicitud correspondía en la especie, desestimándose con ello el fundamento del presente amparo.</p>
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10) Que a mayor abundamiento se debe hacer presente que la citada Ley N° 20.000, de 2005, en el Título III, párrafo 3°, dispone medidas para asegurar el mejor resultado de la investigación, estableciendo en su artículo 38 que "la investigación de los delitos a los que se refiere esta ley será siempre secreta para los terceros ajenos al procedimiento y también para los terceros afectados por una investigación preliminar del Ministerio Público". Sobre esta norma resulta útil indicar que el legislador ha establecido una norma especial para los delitos de la especie, que complementa el artículo 182 del Código Procesal Penal y que por principio de especialidad debe primar y ser aplicado en el caso bajo análisis, puesto que se amplía el secreto de la investigación para los delitos a que se refiere la Ley N° 20.000 y se establece para dicha actividad en términos generales y amplios, sin circunscribirlo únicamente a las actuaciones de investigación. Bajo esta premisa, la eventual comunicación entre policías podría quedar comprendida dentro de la investigación y por tanto, correspondería al Ministerio Público aplicar a su respecto la hipótesis de reserva establecida por dicha norma, si así lo estimare pertinente.</p>
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11) Que de esta forma, este Consejo estima que el citado artículo 38 de la Ley N° 20.000, podría vincularse con la hipótesis de reserva del artículo 21 N° 1 letra a), y 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en cuanto la publicidad de la información solicitada podría afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, toda vez que, precisamente va en desmedro de la investigación y persecución de un crimen o simple delito. De esta forma cabe precisar que, atendido el indicado potencial de afectación, el legislador ha cautelado a través de una norma especial, el debido cumplimiento de las funciones del sistema persecutor en general, quedando comprendidos el Ministerio Público como la Policía, en cuanto auxiliar en las tareas de investigación.</p>
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12) Que por último, conforme la historia de la Ley N° 20.000, atendido el dinamismo con que se desarrollan los delitos de esta especie, se buscó ampliar el ámbito de aplicación y ejercicio de diversas técnicas investigativas (entre las que se encuentran las figuras de las entradas vigiladas o controladas, agente encubierto, agente revelador y el informante), cuestiones que adecuaron la legislación existente sobre la materia a las actuales exigencias en torno a la persecución de estos delitos, atendida la experiencia judicial y policial sobre la materia. En este sentido, cabe hacer presente que la divulgación de la información solicitada podría afectar eventualmente la cooperación policial internacional por conducto de INTERPOL, distorsionando con ello las finalidades y objetivos para los cuales se podría haber efectuado alguna comunicación de esta naturaleza.</p>
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13) Que según lo razonado precedentemente, atendida la ausencia de competencia de la Policía de Investigaciones de Chile para pronunciarse respecto de este requerimiento de información, este Consejo estima que la derivación realizada por parte de la Policía de Investigaciones de Chile al Ministerio Público se ajustó a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Transparencia, correspondiendo rechazar el presente amparo. A mayor abundamiento, conforme lo indicado en los considerandos 10) y 11), atendido que la información requerida se trataría de un antecedente inescindible de la investigación actualmente en curso, se estima que ésta contiene un potencial de afectación del debido cumplimiento de la función de investigación y persecución de delitos por parte del Ministerio Público, cuestión que corresponde ser determinada por este último órgano atendida su competencia sobre la materia.</p>
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14) Que finalmente, cabe hacer presente al solicitante que, de conformidad a lo dispuesto en el artículo noveno de la Ley de Transparencia, en el evento que el requerimiento fuere denegado por parte del Ministerio Público, por alguna de las causales establecidas por la ley, éste podrá reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva de conformidad con lo dispuesto en los artículo 28, 29 y 30 del citado cuerpo legal.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por don Matías Rojas Medina, en contra de la Policía de Investigaciones de Chile, por las razones precedentemente expuestas.</p>
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II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Director General de Policía de Investigaciones de Chile y a don Matías Rojas Medina.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Alejandro Ferreiro Yazigi y don José Luis Santa María Zañartu. El Presidente del Consejo Directivo don Jorge Jaraquemada Roblero no firma por no concurrir al acuerdo.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don Rubén Burgos Acuña.</p>
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