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César Antonio Hernández Llancamil con SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN ESCOLAR Rol: C733-16

Consejo para la Transparencia, 03/05/2016

Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia de Educación Escolar, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a: a) Listado de los colegios particulares subvencionados de la Región Metropolitana, durante los años 2013, 2014 y 2015 que fueron sometidos a procedimientos administrativos sancionatorios, con su individualización completa (nombre del establecimiento, RBD, representante legal, dirección, razón del inicio del procedimiento). b) Listado de los colegios particulares de la Región Metropolitana, durante los años 2013, 2014 y 2015 que fueron sometidos a procedimientos administrativos sancionatorios, con su individualización completa (nombre del establecimiento, RBD, representante legal, dirección, razón del procedimiento). El Consejo rechaza el amparo, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechaza

Tipo caso:

  • Amparo


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Operacionales.Estudios o investigaciones.Documentos 

Decisiones o sentencias citadas en documento:



Consejeros:

  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C733-16

Entidad pública: Superintendencia de Educación Escolar

Requirente: César Antonio Hernández Llancamil

Ingreso Consejo: 07.03.2016

En sesión ordinaria N° 702 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de mayo de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C733-16.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 10 de febrero de 2016, don César Antonio Hernández Llancamil solicitó a la Superintendencia de Educación la siguiente información:

a) Listado de los colegios particulares subvencionados de la Región Metropolitana, durante los años 2013, 2014 y 2015 que fueron sometidos a procedimientos administrativos sancionatorios, con su individualización completa (nombre del establecimiento, RBD, representante legal, dirección, razón del inicio del procedimiento).

b) Listado de los colegios particulares de la Región Metropolitana, durante los años 2013, 2014 y 2015 que fueron sometidos a procedimientos administrativos sancionatorios, con su individualización completa (nombre del establecimiento, RBD, representante legal, dirección, razón del procedimiento).

2) RESPUESTA: El 29 de febrero de 2016, la Superintendencia de Educación respondió a dicho requerimiento de información mediante Resolución Exenta N° 0277 de 26 de febrero de 2016, señalando, en síntesis, que:

a) La solicitud versa sobre la información relativa al listado de establecimientos educacionales particulares subvencionados y particulares, con el detalle requerido, a nivel nacional.

b) Se deniega la entrega de la información en virtud del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, por cuanto el requerimiento es de carácter genérico, al comprender un procesamiento de datos de un total de más de 7.000 procesos administrativos, lo que provocaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones, dejándose de lado la función propia de la Superintendencia, cual es velar por el cumplimiento de la normativa educacional.

c) En este caso se cumple lo requerido por el Reglamento de la Ley de Transparencia, por cuanto funcionarios de la División de Fiscalización y Fiscalía deberían dejar de lado sus funciones habituales para así generar la información requerida.

3) AMPARO: El 7 de marzo de 2016, don César Antonio Hernández Llancamil dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a su solicitud. Además hizo presente que:

a) Respecto de la causal de reserva invocada del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, aduciendo que se distraería indebidamente a funcionarios de la administración de sus labores, debe entenderse que siendo las causales de reserva una excepción legal a la entrega de información, éstas deben ser interpretadas de manera restrictiva y ser explicadas de manera detallada por la autoridad para aplicarlas a una situación específica, cuestión que no se realiza en la resolución emitida por la autoridad, ya que la cifra de 7.000 procedimientos administrativos sancionatorios que se da a conocer en la respuesta corresponde a una cifra a nivel nacional, cuestión que no corresponde a la solicitud realizada donde solo se pide antecedentes respecto de la Región Metropolitana.

b) Al solicitar el listado de procedimientos administrativos sancionatorios de manera acotada a la Región Metropolitana y respecto de sólo tres años, solamente se está pidiendo algo que se entiende debe manejar el órgano que efectúa esta clase de actos. Por ello, su negativa sólo despierta una inquietud respecto al orden y control de las propias actividades de la reclamada.

c) Este tipo de información es de interés público, de acuerdo al contexto actual que tiene la educación en el debate nacional, por lo que en la página web de la reclamada debería estar publicada esta clase de información para que los apoderados puedan tomar una decisión informada respecto de donde colocar a sus hijos.

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Superintendente de Educación, mediante oficio N° 002861 de 23 de marzo de 2016.

Mediante Ord. 10 DJ N° 0341 de 11 de abril de 2016, el Sr. Superintendente de Educación presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:

a) La información corresponde a solicitudes de carácter genérico, lo que comprende un procesamiento de datos de un total de más de 8.000 procesos administrativos por año, lo que provocaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones.

b) El servicio, para entregar la información, debe identificar si se iniciaron procesos administrativos y si existieron sanciones administrativas, pues de nada sirve entregar sólo el listado de los establecimientos educacionales en contra de los cuáles se inició un proceso administrativo, pues el sólo hecho de iniciar un proceso no significa que de inmediato se esté infringiendo la normativa educacional, pues precisamente para ello existe el proceso administrativo, en el cual el establecimiento puede realizar todas sus alegaciones y aportación de documentos. En razón de lo anterior, la Superintendencia tiene la obligación de entregar la información respecto del estado de éstos procesos e informar si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados.

c) De tal manera que para entregar el listado requerido se debe procesar más de 80.000 actas de fiscalización, para luego identificar aquellas con observaciones y los procesos administrativos que se iniciaron, superando cada año los 8.000 procesos, es decir, existen más de 24.000 procesos administrativos a nivel nacional, entre los años 2013 y 2015. Posteriormente habría que proceder a identificar sólo los de la Región Metropolitana ascendiendo al número cercano de 7.000 procesos administrativos, que deben ser revisados para así saber si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados.

d) Éste último dato no se encuentra en ningún sistema ni base de datos, de manera que sólo se encuentra en el expediente material, por lo que cada fiscal a cargo de los expedientes tendría que revisarlo de forma manual, debiendo en muchos casos desarchivar expedientes de las bodegas o archivos, incluyendo dificultades tales como que las bodegas donde se encuentran los procesos archivados, no se encuentran físicamente en el mismo edificio de funcionamiento de la Oficina de la Dirección Regional Metropolitana, debiendo ocupar personal administrativo y vehículos fiscales para traslado del personal y de expedientes. Para realizar lo anteriormente expuesto, se debe identificar uno a uno los establecimientos involucrados en dos sistemas distintos, primero en el sistema SIFE, el cual contiene información respecto de las fiscalizaciones con observaciones, luego revisar en el sistema SIPA, el cual es un sistema de tramitación de procesos administrativos, el cual contiene información sólo respecto de la primera instancia, y luego para confirmar si están firmes y ejecutoriados, proceder a una búsqueda manual, región por región.

e) De esta manera, existen variadas operaciones tales como identificar región de la fiscalización, derivar dichas fiscalizaciones a la región Metropolitana, identificar el lugar material en que se encuentra el expediente, revisar manualmente uno a uno los procesos administrativos, ya que existen más de 14 fiscales, que componen las Unidades Regionales de Fiscalía, quienes son los encargados de custodiar los expedientes, dedicándose casi de manera exclusiva a recopilar dichos datos, debiendo dejar de lado sus funciones habituales, que corresponde primordialmente, a efectuar la formulación de cargos e Informes de Ponderación al mérito, de manera que se estaría distrayendo indebidamente a dichos funcionarios de sus labores habituales, afectando el proceso de fiscalización e instrucción del proceso administrativo sancionatorio, pues sin dichas labores no se puede dictar la Resolución Exenta que Aprueba el proceso administrativo.

f) Respecto de la razón del procedimiento, éste es un dato que se encuentra en los sustentos de hallazgos en cada proceso administrativo, es decir, en cada Resolución Exenta que Aprueba el proceso administrativo o que resuelve el recurso de reclamación y establece la sanción, de manera que se debería extraer un total de 7.000 Resoluciones Exentas, debiendo revisar cada una de ellas a fin de extraer los posibles datos sensibles.

g) Por otro lado, el entregar los listados de establecimientos que fueron sometidos a proceso administrativo, sin informar el estado del mismo a un tercero extraño al proceso, afectaría los derechos de las personas, tal como lo señala el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, pues se presumirían infracciones a la normativa educacional que aún no están determinadas, por encontrarse en proceso vigente. Ello sin contar además con que dichos establecimientos podrían ser objeto de una estigmatización social, lo cual no afecta sólo al sostenedor en sus derechos económicos pues bajaría los niveles de matrícula, sino que además se estaría estigmatizando a toda una comunidad educativa.

5) GESTIÓN OFICIOSA: El Consejo mediante correo electrónico de 25 de abril de 2016, solicitó a la Superintendencia de Educación lo siguiente: a) Señalar los criterios de búsqueda de información por parte de los sistemas informáticos del organismo; b) Aclarado lo anterior, señalar si no existe en sus sistemas informáticos la posibilidad de cruzar la información que posea para lograr obtener los datos requeridos; c) Señalar por qué la Superintendencia indica en sus descargos que tendría que realizar una búsqueda región por región de lo solicitado, en circunstancias que lo requerido se refiere a la región metropolitana; d) Aclarar si para realizar la búsqueda de la información solicitada para el período 2013-2015, debería revisar manualmente en total 7.000 procesos administrativos.

Mediante correo electrónico de la misma fecha, la Superintendencia de Educación respondió el requerimiento señalando lo siguiente:

a) Respecto de lo requerido en el literal a) de la gestión, se informa que el sistema que aloja los procesos administrativos (SIPA), contiene los siguientes criterios de búsqueda: RBD, N° de acta de fiscalización, nombre de establecimiento y nombre del sostenedor. Toda esta información se encuentra sólo en primera instancia, por lo que de cada proceso se debe identificar al fiscal a cargo para que él manualmente realice la búsqueda del estado del proceso, pudiendo extraer dicha información sólo al revisar carpeta por carpeta.

b) Dicha información debe ser revisada individualmente pues no existe una base de datos que contenga lo requerido, existiendo además casos en que las carpetas no se encuentran en las dependencias de la Fiscalía de la Dirección Regional Metropolitana, pues dicho edificio pertenece al Ministerio de Educación, sin que se les haya otorgado bodegas para el almacenamiento.

c) En relación a lo solicitado en el literal b) de la gestión, se informa que no es posible realizar cruce de datos, pues no existe registro en ninguno de los registros (SIPA) que permita determinar cómo terminó el proceso administrativo. Dicha situación ya se está comenzando a corregir pues éste año se incorporó al sistema un registro de segunda instancia, sin embargo, esto es sólo para los procesos iniciados el año 2016.

d) Respecto de lo requerido en el literal c) de la gestión, referido a que en los descargos se habría indicado que tendría que realizarse una búsqueda de lo solicitado región por región, se informa que ello se debió a un error de digitación.

e) En relación a lo solicitado en el literal d) de la gestión, se informa que existen aproximadamente 7.000 actas de fiscalización con observaciones, siendo éstas las que dan origen al proceso administrativo. Posteriormente en primera instancia se dicta una resolución exenta que aprueba el procedimiento, la cual establece si se sobresee o se sanciona al establecimiento educacional y en el caso de que se sancione cuál sería la sanción. Dicha resolución es susceptible de ser reclamada ante el Superintendente, correspondiendo ya a una segunda instancia administrativa, la cual debe ser revisada pues sólo una vez vencidos los plazos para interponer el recurso o resuelto éste se estima que se encuentra firme y ejecutoriada administrativamente, lo que es registrado en cada expediente mediante un certificado emitido por el fiscal, el cual no se encuentra en ninguna base de datos.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, según lo disponen los artículos 5°, inciso segundo y 10° de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como toda información elaborada con presupuesto público salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

2) Que, la reclamada invocó en su respuesta la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, por la que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de requerimientos referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiere por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales.

3) Que, el organismo señaló que para entregar la información solicitada tendría que revisar aproximadamente entre 7.000 y 8.000 procesos administrativos manualmente relativos al período 2013-2015, debiendo en muchos casos desarchivar expedientes de las bodegas o archivos, para lo cual debería destinar personal exclusivamente para compilar dicha información y extraer los datos requeridos, ello por cuanto sus sistemas informáticos, en atención a sus criterios de búsqueda de información, no entregan los datos requeridos. Luego, precisó que para proceder a entregar lo solicitado, tendría que identificar si se iniciaron procesos administrativos y si existieron sanciones administrativas, pues el hecho de iniciar un proceso no significa que se esté infringiendo la normativa educacional, por lo que habría que determinar cuáles de estos procesos se encuentran firmes y ejecutoriados. Ello, en atención a que el hecho de no comunicar el estado de los procedimientos al requirente haría presumir infracciones a la normativa educacional que aún no están determinadas, por encontrarse aun procesos vigentes.

4) Que, atendidas las consideraciones expuestas, queda en evidencia que la labor de búsqueda de la información implicaría la revisión manual de a lo menos 7.000 procedimientos administrativos relativos a lo requerido, respecto de los cuales habría que identificar y extraer los datos requeridos, y más aún, habría que identificar en cuántos de éstos se han impuesto sanciones o no y cuántos se encuentran firmes y ejecutoriados. Esto último por cuanto la entrega de la información solicitada relativa a procedimiento administrativos vigentes, o en que existió un sobreseimiento, podría eventualmente vulnerar los derechos de los establecimientos cuya información se requiere.

5) Que, atendida especialmente la naturaleza de lo solicitado cabe recordar lo razonado por este Consejo en la decisión de amparo Rol C377-13, en que pronunciándose sobre la concurrencia de la causal de distracción indebida, se estableció que "(...) la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. Por tanto, en virtud de los fundamentos expuestos se rechazará el presente amparo.

6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".

7) Que, sin perjuicio de dar lugar a la causal de secreto o reserva invocada, este Consejo representará al Sr. Superintendente de Educación en lo resolutivo de la presente decisión, no poseer un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera sistematizada, en virtud de lo cual le recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley al órgano reclamado, en particular respecto de la información que debe mantener permanentemente a disposición de la comunidad escolar.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Rechazar el amparo deducido por don César Antonio Hernández Llancamil en contra de la Superintendencia de Educación, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Representar al Sr. Superintendente de Educación no poseer un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera sistematizada, en virtud de lo cual, le recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley al órgano reclamado, en particular respecto de la información que debe mantener permanentemente a disposición de la comunidad escolar.

III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don César Antonio Hernández Llancamil y al Sr. Superintendente de Educación.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.