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Carabineros de Chile con Consejo para la Transparencia Rol: 618-2017

Corte de Apelaciones de Santiago, 13/07/2017

Carabineros de Chile deduce reclamo de ilegalidad en contra de la decisión adoptada por el Consejo para la Transparencia. Corte rechaza el reclamo



Texto completo:

Santiago, a trece de julio de dos mil diecisiete.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, ha comparecido Bruno Villalobos Krumm, General Director de Carabineros de Chile, actuando en calidad de Jefe Superior dicho servicio público, con domicilio en Avenida Libertador Bernardo O´Higgins N° 1196, Piso 3, comuna y ciudad de Santiago, quien, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 28 y siguientes de la Ley N° 20.285, ha deducido un reclamo de ilegalidad en contra de la decisión de Amparo dictada en el Rol N° C3180-16, emanada del Consejo para la Transparencia, en virtud de la cual se acogió el amparo formulado en contra de Carabineros de Chile y decretó la entrega del detalle del gasto, licitaciones si las hubiera y registro de proveedores de los elementos disuasivos, bombas lacrimógenas y balines de goma, de modo global, sin dar cuenta del volumen y características de los referidos elementos disuasivos.

Más adelante, señala que el día 23 de agosto de 2016, Alberto González Palma, a través de la página web de la institución, solicitó información acerca de: "El detalle del gasto, licitaciones si las hubiere y registro de proveedores de los elementos disuasivos, bombas lacrimógenas y balines de goma usados durante manifestaciones", la que fue rechazada al determinarse que se trata de elementos que tienen el carácter de estratégicos para la policía uniformada y, por tanto, reservada de acuerdo con lo establecido en el artículo 436 N° 4 del Código de Justicia Militar, ante lo cual, el solicitante presentó un reclamo ante el Consejo para la Transparencia, ocasión en que, por su parte, explicó que, además del referido artículo, existen otras normas que fijan la reserva de la información solicitada, a saber, los artículos 3 letra f) y 20, ambos de la Ley N° 19.886, sobre Bases de los Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios, como asimismo, la Resolución Exenta N° 314, de 4 de junio de 2008 de la Dirección de Logística de Carabineros de Chile, la cual determina la reserva de dicha información.

Pese a lo planteado, el Consejo para la Transparencia decidió de todas formas acoger la petición del solicitante y rechazar su postura, pasando a explicar el razonamiento adoptado por el referido organismo, en particular, de la interpretación que se le dio a los artículos 21 N° 5 de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información y 8° inciso 2° de la Constitución Política de la República, por lo tanto, conforme a lo razonado, aduce que el Consejo para la Transparencia ha incurrido en una ilegalidad puesto que la propia Ley sobre Acceso a la Información establece que la información es reservada cuando una Ley de Quorum Calificado así lo determine, condición que el Código de Justicia Militar comparte, tanto por aplicación del Artículo Cuarto Transitorio de la Constitución Política de la República como por así reconocerlo el propio Consejo, pese a lo cual se ha desentendido el texto expreso y ha efectuado una calificación por vía interpretativa contraria al sentido de la ley que es claro y objetivo, no permitiendo disquisiciones en relación a su alcance.

Asimismo, denuncia que la decisión de amparo ha vulnerado texto expreso que determina la reserva de la información solicitada, en cuanto dice relación con el artículo 436 del Código de Justicia Militar y la propia Ley N° 19.886, dictadas con antelación a la modificación de la Carta Fundamental, tiene el rango de ley de quórum calificado, por lo que no es ajustado a derecho que el Consejo califique su sentido y alcance, menos aún efectuando digresiones que ni siquiera el legislador ha previsto en la materia, agregando que así también lo ha señalado la jurisprudencia del máximo tribunal, citando algunos extractos de ese fallo.

Por todo lo manifestado, es que solicita que la Decisión de Amparo N° C3180-16 sea declarada ilegal, ello al haberse excedido el Consejo para la Transparencia en sus atribuciones, al no aplicar un precepto legal expreso que contempla el secreto de los antecedentes pedidos sin siquiera consignar las razones que tuvo para ello.

SEGUNDO: Que, en el segundo otrosí de la presentación descrita en el motivo precedente, se acompañaron los documentos descritos entre sus numerales 1 a 5, referidos a la decisión de amparo reclamada; solicitud de información; decisión negativa de Carabineros de Chile; notificación del reclamo del particular y del informe evacuado por la institución al Consejo para la Transparencia, los que se tuvieron por agregados conforme aparece de la resolución de fs. 74.

TERCERO: Que, por su parte, se le solicitó informe al Consejo para la Transparencia, en el que señaló que luego de analizarse los argumentos desarrollados por el requirente de la información, consistente en: "El detalle del gasto, licitaciones si las hubiere y registro de proveedores de los elementos disuasivos, bombas lacrimógenas y balines de goma usados durante manifestaciones", así como los descargos de Carabineros de Chile, destaca en primer lugar que la entrega que se ha ordenado no es detallada sino que solo global, esto es, sin dar cuenta del volumen y características de los referidos elementos disuasivos para no afectar el orden interior y la seguridad pública.

Añade, que la policía uniformada realiza una alegación abstracta de la norma de secreto, carente de elementos que permitan ponderar cómo la reserva se relaciona con la Seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el Orden Público Interior o la seguridad de las personas, ni cómo la publicidad pueda llegar a afectar la eficacia de las actividades de protección del Orden Público que debe cumplir Carabineros ni cuál de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 8 inciso 2° de la Carta Fundamental se vería vulnerado por la publicidad de los datos pedidos, máxime si se trata de una información global y sin detalle.

Señala, que los artículos 3 letra f) y 20, ambos de la Ley N° 19.886, que fueron invocados por el recurrente para justificar la supuesta reserva, de cuyo tenor literal infiere la informante lo contrario, pues a su juicio no resultan aplicables al caso propuesto toda vez que no indican que sea secreto o reservado el gasto incurrido por Carabineros o las licitaciones para la adquisición de elementos disuasivos, ni el registro de los proveedores de esos elementos, sino que lo que excluye de la citada legislación son las contrataciones sobre bienes y servicios necesarios para prevenir riesgos excepcionales a la seguridad nacional o a la seguridad pública, y el que los organismos públicos regidos por esa ley están exceptuados de publicar aquella información sobre adquisiciones y contrataciones calificadas como de carácter secreto, reservado o confidencial en conformidad a la ley.

Destaca, además, que la Resolución Exenta N° 314 de 8 de junio de 2008, dictada por Carabineros de Chile, no puede ser esgrimida para establecer la reserva de la información requerida, pues ello implica desconocer el principio de jerarquía normativa y fuerza obligatoria de la Carta Fundamental y de las normas legales dictadas conforme a ella, toda vez que una resolución administrativa no puede sobreponerse a una ley, como es la que regula la transparencia y, restringir el derecho al acceso a la información que solo puede limitarse por una ley de quórum calificado.

En directa relación con lo anterior, agrega, tampoco puede desconocerse el principio general y básico de la "reserva legal" en la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, correspondiendo al legislador disponer de normas que rijan el contenido, límite y restricciones al ejercicio de esos derechos.

Más adelante, la reclamada sostuvo en relación a la invocación del artículo 436 N° 4 del Código de Justicia Militar con el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, si bien reconoce que la primera detenta la condición de ley de quórum calificado para los efectos de establecer una reserva o secreto respecto de determinados documentos, lo cierto es que por aplicación de la segunda norma citada de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información, igualmente era necesario determinar si el contenido de esa disposición guarda o no correspondencia con alguno de los bienes jurídicos protegidos por el inciso 2° del artículo 8 de la Constitución Política de la República, en cuyo resguardo se establecieron las causales de secreto del artículo 21 de la Ley de Transparencia y la publicidad de la información requerida afecta en forma cierta, probable y específica, a algunos de los dichos bienes. Es decir, no basta una reconducción formal, sino que una material y que exige una ponderación al cumplimiento de las exigencias de la citada norma constitucional, es decir, la regla general es que los actos y resoluciones de los órganos de la administración sean públicos, siendo que las causales de reserva deben estar señaladas en una ley de quórum calificado, constituyendo las excepciones a la regla general, por lo que su determinación será siempre restrictiva, lo que conlleva a que el Consejo para la Transparencia debe verificar la real afectación que su publicidad pudiere ocasionar a alguno de los bienes jurídicos protegidos en el artículo 8 de la Constitución Política de la República, por lo que no es posible establecer una aplicación automática de normas anteriores a la reforma constitucional de 2005 por consideración a una mera referencia a la materia de que tratan prescindiendo del daño o afectación que su publicidad pudiere provocar, particularmente al debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional, elementos que estima faltantes en la negativa de parte de Carabineros a otorgar la información solicitada, en que no se señala ni acredita de manera concreta el daño que provocaría la entrega de la información requerida, citando jurisprudencia de tribunales superiores de justicia que así lo habrían resuelto.

Explica, además, que la publicidad del gasto, las licitaciones y el registro de proveedores de manera global, no afecta la seguridad pública ni el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros de Chile, ello a la luz de los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia, ya que lo que debió hacer la policía uniformada es desvirtuar la presunción legal de publicidad del artículo 11 letra c) de la que compilación citada, acreditando la afectación que provocaría, pero al ser genérica la entrega de esos datos no se advierte afectación alguna, máxime si la interpretación del secreto y reserva es de carácter restrictivo, al constituir el derecho al acceso a la información un derecho fundamental, lo que ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional.

Por último, estima que no se ha excedido de sus atribuciones al ponderar la afectación que la publicidad de la información requerida pudiese provocar ni tampoco al disponer de su entrega, siendo que Carabineros no logró justificar cómo el acceso público a los datos solicitados harían operar la cláusula de reserva y desvirtuar la presunción legal de publicidad contenida en el artículo 11 letra c) de la misma legislación.

A manera de corolario, arguye la reclamada, que no advierte un actuar contrario a la ley, sino que justamente se ha adecuado a la misma, siendo el razonar, por lo demás, de diferentes sentencias que así lo determinan, motivos suficientes para considerar que el Consejo para la Transparencia ha actuado conforme a sus atribuciones legales, solicitando, por tales motivos, rechazar en todas sus partes el reclamo de ilegalidad, decidiendo mantener la decisión de amparo recurrida.

CUARTO: Que, en el primer otrosí de la presentación descrita en el motivo precedente, se acompañaron los documentos señalados entre sus letras a) a e), referidos a la decisión de amparo reclamada; solicitud de información; decisión negativa de Carabineros de Chile; del amparo por denegación de la información presentado por el particular y del informe evacuado por la institución al Consejo para la Transparencia, los que se tuvieron por agregados conforme aparece de la resolución de 28 de abril del presente año.

QUINTO: Que, en síntesis, el reclamo se funda en el agravio que le causaría a la reclamante la orden dada por el Consejo para la Transparencia de hacer entrega -a manera global y sin dar cuenta del volumen ni características de los elementos disuasivos- del detalle del gasto, licitaciones si las hubiera y registro de proveedores de los elementos disuasivos, bombas lacrimógenas y balines de goma, lo que a su juicio constituiría un acto ilegal de parte de dicho organismo, por considerar que se trata de datos que tendrían el carácter de estratégicos para la policía uniformada y, por tanto, reservada de acuerdo con lo establecido en el artículo 436 N° 4 del Código de Justicia Militar, que dispone: "Se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden interior o la seguridad de las personas y entre otros:... 4. Los que se refieran a equipos y pertrechos militares o policiales..."; además de la existencia de otras normas que fijan la reserva de la información solicitada, como serían los artículos 3 letra f) y 20, ambos de la Ley N° 19.886, sobre Bases de los Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios, que disponen: "Quedan excluidos de la aplicación de la presente ley: ...f) Los contratos que versen sobre material de guerra; los celebrados en virtud de las leyes números 7.144, 13.196 y sus modificaciones; y, los que se celebren para la adquisición de las siguientes especies por parte de las Fuerzas Armadas o por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública: vehículos de uso militar o policial, excluidas las camionetas, automóviles y buses; equipos y sistemas de información de tecnología avanzada y emergente, utilizados exclusivamente para sistemas de comando, de control, de comunicaciones, computacionales y de inteligencia; elementos o partes para la fabricación, integración, mantenimiento, reparación, mejoramiento o armaduría de armamentos, sus repuestos, combustibles y lubricantes.

Asimismo, se exceptuarán las contrataciones sobre bienes y servicios necesarios para prevenir riesgos excepcionales a la seguridad nacional o a la seguridad pública, calificados por decreto supremo expedido por intermedio del Ministerio de Defensa Nacional a proposición del Comandante en Jefe que corresponda o, en su caso, del General Director de Carabineros o del Director de Investigaciones.

Los contratos indicados en este artículo se regirán por sus propias normas especiales, sin perjuicio de los establecidos en el inciso final del artículo 20 de la presente ley." Y, " Los órganos de la administración deberán publicar en el o los sistemas de información que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública, la información básico relativa a sus contrataciones y aquella que establezca el reglamento. Dicha información deberá ser completa y oportuna refiriéndose a los llamados a presentar ofertas, recepción de las mismas; aclaraciones, respuestas y modificaciones a las bases de licitación, así como los resultados de las adjudicaciones relativas a adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios, construcciones y obras, todo según señale el reglamento.

Los organismos públicos regidos por esta ley, estarán exceptuados de publicar en el sistema de información señalado precedentemente, aquella información sobre adquisiciones y contrataciones calificadas como de carácter secreto, reservado o confidencial en conformidad a la ley. Las Fuerza Armadas y las de Orden y Seguridad cumplirán con esta obligación, en conformidad a su legislación vigente sobre manejo, uso u tramitación de documentación.", respectivamente; a lo que se agregó la Resolución Exenta N° 314, de 4 de junio de 2008 de la Dirección de Logística de Carabineros de Chile, la cual determina la discreción de dicha información.

SEXTO: Que, el sustrato jurídico que presupone el presente reclamo de ilegalidad estatuye en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República que: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional."

A su tiempo, el inciso primero del N° 12 del artículo 19 de la Carta Fundamental asegura a todas las personas: "La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado."

Tal consagración de la garantía constitucional determina la promulgación, con fecha 20 de agosto de 2008, de la Ley Número 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, la cual en su artículo 3° preceptúa que: "La función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella."

Luego, el artículo 4° de esa misma ley dispone que: "Las autoridades, cualquiera que sea la denominación con que las designen y las leyes, y los funcionarios de la Administración del Estado, deberán dar estricto cumplimiento al principio de transparencia de la función pública".

Y se agrega también el inciso segundo de ese artículo 4° que, "El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley."

Por último, en relación al marco regulatorio legal de la garantía constitucional en estudio, el artículo 5° de la mencionada Ley Sobre Acceso a la Información Pública dispone que "En virtud del principio de transparencia de la función pública, de los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado."

A lo que se agrega el inciso segundo de ese artículo 5°, que "Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que éste sujeta a las excepciones señaladas."

SÉPTIMO: Que, establecido el marco constitucional y legal aplicable en la especie, se hace necesario ahora precisar lo esencial del cuestionamiento planteado por la recurrente, que conforme a lo ya explicitado dirigió su reproche a aquella parte de la decisión del Consejo de la Transparencia que estimó improcedente la reserva legal invocada por el órgano requerido, prevista en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia en relación al artículo 436 del Código de justicia Militar.

OCTAVO: Que, tal como acertadamente describe la decisión recurrida, si bien es efectivo que el artículo 436 N° 4 del Código de Justicia Militar define qué debe entenderse por antecedentes secretos, señalándolos como aquellos que por su contenido se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas, agregando los que se refieran a equipos y pertrechos militares o policiales, el que, además, tiene el carácter de norma de quórum calificado tal como sostiene el reclamante, aspecto que no ha sido desconocido por la autoridad recurrida; no obstante lo cual, debe ser interpretada de acuerdo a los artículos 1° transitorio y 21 N° 5, ambos de la Ley N° 20.285 sobre Transparencia, particularmente en el caso de normativa anterior a la citada compilación -cuyo era el caso-, no bastando su rango legal ni quórum para privilegiarla, pues necesariamente debe reconducirse a alguno de los casos de secreto o reserva constitucional que fija el artículo 8° de la Carta Fundamental, esto es, determinar si su contenido dice relación con esas motivaciones de confidencialidad, también denominada reconducción material

NOVENO: Que, lo anterior supone que se debe acreditar una afectación de alguno de los bienes jurídicos establecidos en la norma constitucional citada, referidos a afectar el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional, a cuyo respecto el reclamante se limitó a expresar que la entrega de la información requerida produciría un daño o detrimento en el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros, sin mencionar antecedente alguno que así lo comprobara, ya sea presente o eventual, para así asilarse en la reserva pedida.

DÉCIMO: Que, asimismo, se comparte lo manifestado por el Consejo para la Transparencia, en orden a señalar que el criterio utilizado exige determinar el elemento que se viene señalando con la debida especificidad, pues la confidencialidad no se presume, solo así se podrá aquilatar que los daños que la publicidad provoque o pudiera causar sean superiores al perjuicio que genere su secreto, baremo que en el presente caso no se satisface, motivo por el cual solo cabía inferir que no se configuró la causal del artículo 21 N° 5 de la ley, que dispone como únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, entre otras, cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política; sin que corresponda entregar a la mera discrecionalidad del órgano requerido que le baste negarse, sin argumentar ni justificar que se encuentra dicha información en las causales de secreto, no explicitando el detrimento que ello provoca o pudiere provocar, impidiendo de facto el juicio de valor de la afectación dañosa que justifica su secreto que corresponde a la autoridad resolver.

UNDÉCIMO: Que, por ello es que, al no acreditarse que la publicidad de la información solicitada afecte alguno de los bienes jurídicos protegidos por el inciso 2° del artículo 8 de la Carta Fundamental ya citado, no era posible aplicar su confidencialidad, motivo por el cual se acogió el amparo interpuesto por el particular, sin que tenga relación con lo propuesto las invocaciones de los artículos 3 y 20 de la Ley N° 19.880, siendo que en ninguna parte de sus textos confieren tal carácter a la información solicitada, sino que lo que hacen es excluir la adquisición de ciertos bienes del sistema de compras públicas y su información, pero no hacen mención a los antecedentes motivo de este litigio.

Y en cuanto al mérito de la Resolución Exenta N° 314, de 4 de junio de 2008 de la Dirección de Logística de Carabineros de Chile, bastaba para desestimarla con la mera referencia que el fallo hace al principio de jerarquía normativa, que hace inviable sostener que una norma reglamentaria interna pueda ser de rango superior a otra de rango constitucional

DUODÉCIMO: Que, de lo expresado, aparece de toda evidencia que en este escenario, aparece adecuada y correcta la decisión adoptada por la reclamada, quien mediante la Decisión Amparo Rol C3180-16, de 20 de diciembre de 2016, acogió el amparo interpuesto, solo en cuanto decretó la entrega del detalle del gasto, licitaciones si las hubiera y registro de proveedores de los elementos disuasivos, bombas lacrimógenas y balines de goma, manifestando expresamente que tal información se entregará solo de modo global, sin dar cuenta del volumen ni características de los referidos elementos disuasivos, de manera tal que tampoco en su resolutivo es posible vislumbrar alguna afectación que impida su publicidad.

Por estas consideraciones, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley N° 20.285, se declara:

Que se rechaza el recurso de reclamación de amparo interpuesto por Bruno Villalobos Krumm, General Director de Carabineros de Chile, actuando en calidad de Jefe Superior dicho servicio público, dirigido en contra de la decisión de Amparo dictada en el Rol N° C-3180-16, con motivo de la Sesión N° 762 de su Consejo Directivo, celebrada el 20 de diciembre de 2016, proveniente del Consejo para la Transparencia, en virtud de la cual se acogió, parcialmente, el amparo formulado por Alberto González Palma en contra de esa institución.

Regístrese y comuníquese.

Redacción del Ministro señor Alejandro Rivera Muñoz.

Civil Rol N° 618-2017.

Pronunciada por la Novena Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Mario Rojas González y conformada por el Ministro señor Alejandro Rivera Muñoz y por el Abogado Integrante señor Rodrigo Asenjo Zegers.

Pronunciado por la Novena Sala de la C.A. de Santiago integrada por los Ministros (as) Mario Rojas G., Alejandro Rivera M. y Abogado Integrante Rodrigo Asenjo Z. Santiago, trece de julio de dos mil diecisiete.

En Santiago, a trece de julio de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.