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Fundación Ciudadano Inteligente con SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR (SERNAC) Rol: C1025-11

Consejo para la Transparencia, 04/01/2012

Se dedujo amparo en contra del Servicio Nacional del Consumidor, SERNAC. Al respecto, señaló que la información con que dio respuesta a su solicitud no correspondería a la solicitada sobre Documentos de mediación colectiva con retail sobre cláusulas abusivas, incluyendo estudio SERNAC, respuesta retail, nuevos contratos y comunicaciones entre ambas partes (incluyendo La Polar) y todo los documentos relacionados. El Consejo acogió parcialmente el amparo ya que señaló que se acuerda requerir al Servicio hacer entrega de los documentos solicitados, previa aplicación del procedimiento de divisibilidad, fundado en que la revisión del número de reclamos involucrados no supone la revisión de un volumen exagerado de documentos ni la distracción indebida de sus funcionarios, en tanto el plazo entregado por este Consejo permita destinar tiempo suficiente para su revisión, sin desatender otras labores.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Parcialmente

Tipo caso:

  • Amparo


Descriptores analíticos:

Tema Economía y Finanzas
Materia Subsidios y Beneficios
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 

Legislación aplicada:


Consejeros:

  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C1025-11

Entidad pública: Servicio Nacional del Consumidor, SERNAC

Requirente: Fundación Ciudadano Inteligente

Ingreso Consejo: 17.08.2011

En sesión ordinaria Nº 308 del Consejo Directivo, celebrada el 4 de enero de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1025-11.

VISTOS:

Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 21 de junio de 2011 Fundación Ciudadano Inteligente, representada por Felipe Heusser Ferres, solicitó a la Servicio Nacional del Consumidor (en adelante, indistintamente, SERNAC), a través de su sitio electrónico, la siguiente información:

a) «Documentos de mediación colectiva con retail sobre cláusulas abusivas, incluyendo estudio SERNAC, respuesta retail, nuevos contratos y comunicaciones entre ambas partes (incluyendo La Polar);

b) Respuesta de la SBIF [Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras] respecto de denuncia SERNAC, primeros meses de 2010, por cláusulas abusivas retail;

c) Estado actual de tramitación reglamento de la Ley 19.496 [que establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores], sobre crédito, ingresado a Contraloría los primeros meses de 2010;

d) Expediente mediación colectiva por repactación unilateral de créditos La Polar, incluyendo solicitud de información básica comercial a La Polar, propuesta de solución de La Polar, informe auditoría externa de cumplimiento y toda otra comunicación entre las partes;

e) Listado de reclamos presentados contra La Polar por repactación unilateral de créditos durante 2008 y 2009, incluyendo la descripción del reclamo hecha por el consumidor y el resultado final de la mediación.»

2) RESPUESTA: El 2 de agosto de 2011 el Servicio Nacional del Consumidor respondió a dicho requerimiento de información, en los siguientes términos:

a) En cuando a los literales a) y d) de su solicitud, acompañó a su respuesta un archivo con los documentos solicitados.

b) Adjuntó “copia de la única respuesta recibida por la SBIF, mediante oficio Ord. N° 3901, de 7 de abril de 2010” –letra b) de la solicitud–;

c) Indicó que el Servicio no tiene información respecto del estado actual del reglamento de la Ley N° 19.496 –literal c) de la solicitud–.

d) Adjuntó una base de datos de los reclamos presentados contra La Polar S.A., por repactación unilateral de créditos durante los años 2008, 2009, 2010 y 2011 –literal e) de la solicitud–. Al respecto, hizo presente que ha omitido la “descripción realizada por el consumidor”, dada la imposibilidad del Servicio de revisar un número tan elevado de reclamos (26.200), a fin de descartar la inclusión de datos sensibles.

3) AMPARO: El 17 de agosto de 2011 Fundación Ciudadano Inteligente, representada por don José Roa Ramírez, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado. Al respecto, señaló que la información con que dio respuesta a los requerimientos individualizados en los literales b) y e) de su solicitud no correspondería a la solicitada. En particular, hizo presente que:

a) Solicitó la respuesta de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) a la denuncia del SERNAC por cláusulas abusivas en los contratos de tarjetas de crédito del retail. Sin embargo, se acompañó la respuesta a una denuncia por cláusulas abusivas en los contratos financieros de la banca.

b) Requirió el listado de reclamos recibidos contra La Polar S.A. durante los años 2008 y 2009, incluyendo la descripción del reclamo, pero se acompañó listado de reclamos de años 2008, 2009, 2010 y 2011, omitiéndose la descripción incorporada al reclamo, por la imposibilidad de descartar datos sensibles de 26.200 reclamos. Sin embargo, según informó el Director Nacional del SERNAC en la prensa, entre los años 2008 y 2009 hubo cerca de 300 respuestas (adjunta nota de prensa de El Mercurio Online). Agrega que el campo destinado a la descripción del reclamo realizado por un consumidor tiene caracteres limitados. En consecuencia, el SERNAC está en condiciones de entregar la información solicitada.

4) SUBSANACIÓN DEL AMPARO: El Consejo Directivo de este Consejo, mediante Oficio N° 2152, de 26 de agosto de 2011, solicitó a don José Roa Ramírez, de conformidad a lo previsto en el artículo 46 inciso segundo del Reglamento de la Ley de Transparencia, subsanar su reclamación de amparo. Al efecto, se le requirió acreditar la representación de la Fundación Ciudadano Inteligente e indicar los literales de su solicitud respecto de cuáles recurre de amparo. Con fecha 2 de septiembre pasado el reclamante contesto satisfactoriamente dicho requerimiento, adjuntando el poder de representación respectivo, e informó que recurre de amparo respecto de los literales b) y e) de su solicitud.

5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al Director Nacional del SERNAC, mediante su Oficio N° 2457, de 23 de septiembre de 2011. Éste fue contestado por la Jefa de la División Jurídica del Servicio, mediante su Oficio N° 17.300, de 19 de octubre de 2011, formulando, en resumen, los siguientes descargos y observaciones:

a) Hace presente que la información a que alude el Sr. José Roa no aparece solicitada por él ni como representante de la Fundación Ciudadano Inteligente, sino que por don Felipe Heusser.

b) En cuanto a la comunicación remitida por la SBIF a la que se refiere el amparo –letra b) de la solicitud–, afirma que “no obra en poder de este Servicio una comunicación como la referida por el solicitante. Este Servicio no registra ingreso de respuesta por parte de la SBIF por cláusulas abusivas en los contratos de tarjetas de créditos del retail”.

c) Sobre la entrega del listado de reclamos presentados contra La Polar S.A. por repactación unilateral de créditos durante 2008 y 2009 –letra e) de la solicitud–, señala que remitió al solicitante información estadística de los reclamos presentados entre 2008 y 2011, pero omitió la descripción realizada por los consumidores en cada reclamo, pues podría contener datos sensibles. Agrega que considerando el volumen de registros (26.200 reclamos), resulta imposible verificar caso a caso el contenido de éstos, porque implicaría distraer a sus funcionarios de sus labores habituales. En consecuencia, debe aplicarse la hipótesis de secreto a que se refiere el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Al efecto, cita las decisiones de amparo Roles C81-11 y C558-11, en las que se resolvió la entregar de información estadística.

6) GESTIÓN OFICIOSA: A solicitud de este Consejo, los días 29 y 30 de septiembre de 2011 el SERNAC remitió a este Consejo, mediante correo electrónico, copia de los datos enviados al solicitante sobre reclamaciones interpuestas contra La Polar S.A. entre los años 2008 y 2009. En ella se informa lo siguiente: fecha, hora y resultado de 280 reclamos presentados en 2008 y 582 reclamos presentados en 2009 (v.gr., “proveedor no responde”, “prov. acoge prestando el servicio”, “prov. acoge anulando el cobro o devolviendo el dinero”, “anulación del contrato”). Además, hizo presente que los reclamos presentados ante el SERNAC tienen una extensión máxima de 1000 caracteres.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, de conformidad con la aclaración efectuada por el reclamante, el presente amparo se restringe a las solicitudes descritas en los literales b) y e) de su solicitud.

2) Que, en el primer caso –solicitud del literal b)–, el SERNAC ha afirmado que no ha recibido comunicación alguna de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras con ocasión de la denuncia formulada por el SERNAC en 2010, por cláusulas abusivas en el mercado de retail. En consecuencia, no disponiendo este Consejo de antecedentes que permitan controvertir lo señalado por el órgano reclamado, debe concluirse que dicha información resulta inexistente, por lo que no puede ser objeto del derecho de acceso a la información pública. Lo anterior, es sin perjuicio de que organismo haya remitido al reclamante la única respuesta recibida desde dicha Superintendencia en el periodo señalado, acción que resulta acorde con el principio de máxima divulgación, a que se refiere el artículo 11, letra d, de la Ley de Transparencia.

3) Que, por su parte, respecto de la solicitud contenida en el literal e) del requerimiento de información, cabe hacer presente que, de conformidad con lo prescrito en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, los reclamos presentados ante el SERNAC constituyen información que obra en poder de dicho órgano de la Administración del Estado, con ocasión de la tramitación de los expedientes administrativos a que han dado lugar cada una de dichas reclamaciones, razón por la cual tales antecedentes deben estimarse públicos, a menos que se encuentren sujetos a alguna de las excepciones consagradas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

4) Que, en cuanto a la concurrencia de dichas excepciones legales, cabe recordar que este Consejo ha concluido que las reclamaciones interpuestas por particulares ante la administración generan una relación jurídica administrativa regida por las normas previstas en la Ley N° 19.496, sobre protección de los derechos de los consumidores, y supletoriamente por la Ley N° 19.880, y ésta dará lugar a un procedimiento administrativo. Por lo tanto, no puede sino ser de conocimiento del particular el carácter público que tienen tanto el destinatario, como el medio utilizado y el tenor de lo requerido. Consecuentemente, éstas no pueden ser calificadas como “comunicaciones privadas”, en los términos del artículo 19 N° 5 de la Constitución Política de la República. La conclusión anterior debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de otras reglas de reserva contempladas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia (aplica criterio decisiones de amparo Roles C739-10, C748-10, C755-10, C757-10, C782-10 y C783-10, todas de 8 de marzo de 2011).

5) Que, por su parte, el SERNAC ha argumentado que la entrega de la identidad de los reclamantes ante el Servicio y el contenido de sus peticiones importaría la comunicación no autorizada de datos personales de éstos –especialmente los de carácter sensible–, lo que se encuentra vedado a la administración de conformidad con los artículos 4°, 7°, 9°, 10 y 20 de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada y protección de datos personales, en relación al artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia.

6) Que, en efecto, el citado artículo 4° prescribe que «el tratamiento de los datos personales sólo puede efectuarse cuando esta ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello», entendiéndose por tratamiento de datos, cualquier operación, de carácter automatizado o no, que permita, entre otras cosas, comunicar o transmitir datos de carácter personal, esto es, «dar a conocer de cualquier forma los datos de carácter personal a personas distintas del titular, sean determinadas o indeterminadas» –artículo 2°, letra c) y o)–. Además, si bien el artículo 20 de la Ley N° 19.628 autoriza el tratamiento de datos a los órganos públicos, sin el consentimiento de su titular, ello sólo podrá efectuarse respecto de las “materias propias de su competencia” y con sujeción a las reglas establecidas por el mismo cuerpo legal, entre las que se encuentran, que «los datos personales deben utilizarse sólo para los fines para los cuales hubieren sido recolectados» (artículo 9°).

7) Que, en el presente caso, el tratamiento de datos personales se encuentra autorizado por el citado artículo 20, sólo en cuanto dicho tratamiento tenga por objeto “dar a conocer al proveedor respectivo el motivo de inconformidad [del reclamante] a fin de que voluntariamente pueda concurrir y proponer las alternativas de solución que estime convenientes” y promover “un entendimiento voluntario entre las partes” (artículo 58, letra f, de la Ley N° 19.496). En consecuencia, debe concluirse que tal finalidad no concurriría en la especie. De este modo, tratándose de datos personales que no han sido recolectados de una fuente accesible al público, sino proporcionados por los propios particulares, respecto de ellos resultaría aplicable la norma de secreto contemplada por el artículo 7° de la Ley N° 19.628, en cuya virtud quienes trabajen en el tratamiento de datos personales, «tanto en organismos públicos como privados, están obligadas a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o hayan sido recolectados de fuentes no accesibles al público».

8) Que, de conformidad con las disposiciones precitadas, es posible concluir que la comunicación de los reclamos presentados al SERNAC, asociados a la identidad de los reclamantes personas naturales, podría dar lugar a una infracción al régimen de protección de datos personales, en las siguientes dos hipótesis:

a) De posibilitarse la asociación de la identidad de los reclamantes con datos personales que éstos han añadido en sus presentaciones a fin de individualizarse (v.gr., RUT, teléfono, correo electrónico, domicilio, etc.). Al respecto, cabe advertir que el formulario de reclamo elaborado por SERNAC (disponible en www.sernac.cl), supone la entrega de dichos datos al Servicio.

b) De posibilitarse la asociación de los terceros con el contenido de su reclamo, cuando en él se divulgan otros datos que permiten su identificación (v.gr., número de cuenta corriente, número de cliente al interior de la institución reclamada, etc.).

9) Que, en la especie, para evitar la afectación de los derechos de los terceros –reclamantes–, el proceso de disociación de la información debe efectuarse tachando los datos que individualizan a los mismos, a fin de disociar su identidad del contenido de sus reclamaciones ante el SERNAC.

10) Que en refuerzo de tal aserto, cabe citar lo resuelto por este Consejo en su decisión Rol C211-11, de 3 de junio de 2011, en que se resolvió el carácter secreto de la identidad de las personas que habrían formulado reclamaciones ante el SERNAC en contra de Banco Estado en un periodo determinado. En ella se concluyó que «la vinculación entre la identidad […] de las personas que han formulado denuncias en contra del Banco Estado ante el SERNAC, como también el RUT de éstas, con el hecho mismo de su denuncia, constituye un dato personal del cual dichas personas son, respectivamente, titulares […]» (considerando 4°). Por lo tanto, habiendo «obtenido el SERNAC los datos correspondientes a la identificación de los denunciantes de los propios interesados, y no de un registro libre acceso público, tales datos sólo pueden tratarse al interior del SERNAC y específicamente para los fines específicos que motivaron su entrega, descartándose su cesión a terceros» (considerando 6°).

11) Que, en base a lo expuesto, para dar respuesta a la solicitud en estudio, procedería que el Servicio elimine de la base de datos con la que cuenta, todo antecedente que permita la identificación, incluso potencial, de los reclamantes, permitiéndose la entrega del contenido de cada uno de los reclamos formulados. Para dar cumplimiento a dicha obligación, se requiere que el organismo:

a) Suprima de su base de datos los campos relativos a la individualización de los reclamantes. Al respecto, teniendo presente el nivel de sistematización en que se encuentra la información solicitada (base de datos en formato Excel), debe concluirse que tal proceder no supone la afectación del debido cumplimiento de sus funciones (artículo 21 N° 1 Ley de Transparencia).

b) Revise el contenido de cada reclamación y tache en ella toda información que permita individualizar al reclamante (v.gr., número de cuenta corriente o número de cliente en las instituciones objeto de su reclamo).

12) Que, en este último caso –literal b) del considerando precedente–, para determinar la concurrencia de la hipótesis de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, debe atenderse, exclusivamente, al volumen de información involucrado en solicitud. En efecto, el órgano requerido no ha proporcionado otros antecedentes para acreditar la afectación al debido cumplimiento de sus funciones ni ha dado cuenta, a efectos de contextualizar la supuesta distracción indebida, de la carga de trabajo de los funcionarios encargados ni del tiempo estimado en recopilar, evaluar, reproducir o tachar la información requerida.

13) Que sólo con ocasión de la gestión oficiosa desarrollada por este Consejo se ha determinado que la solicitud en estudio sólo comprende la revisión del contenido de 862 reclamos (280 correspondiente al año 2008 y 582 al año 2009), cuya extensión no supera los 1000 caracteres, lo que representa menos del 4% de los reclamos que el Servicio estimó involucrados en la solicitud en estudio. En efecto, el organismo fundó la afectación al debido cumplimiento de sus funciones en la obligación de revisar “26.200 reclamos” presentados entre 2008 y 2011. Sin embargo, la solicitud y amparo de Fundación Ciudadano Inteligente son claros en indicar que lo solicitado sólo comprende los reclamos presentados entre 2008 y 2009.

14) Que, además, cabe precisar que la base de datos enviada a este Consejo por el Servicio no permite distinguir con certeza si los 862 reclamos registrados entre 2008 y 2009, contra La Polar S.A., corresponden a reclamaciones “por repactaciones unilaterales de créditos” –lo que constituye el objeto de la solicitud en estudio– o éstas responden a otra causa, por lo que eventualmente podría disminuir el número de casos involucrados en la solicitud. Que, en consecuencia, las circunstancias precedentemente expuestas sirven de fundamento suficiente para desestimar la procedencia de la causal invocada por el Servicio.

15) Que, conforme a lo anterior, se acuerda requerir al Servicio hacer entrega de los documentos solicitados, previa aplicación del procedimiento de divisibilidad descrito en el considerando 8°, fundado en que la revisión del número de reclamos involucrados no supone la revisión de un volumen exagerado de documentos ni la distracción indebida de sus funcionarios, en tanto el plazo entregado por este Consejo permita destinar tiempo suficiente para su revisión, sin desatender otras labores.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger parcialmente el amparo deducido por la Fundación Ciudadano Inteligente en contra del Servicio Nacional del Consumidor, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Director Nacional del Servicio Nacional del Consumidor:

a) Hacer entrega al reclamante del listado de reclamos presentados contra La Polar por repactación unilateral de créditos durante 2008 y 2009, incluyendo la descripción del reclamo hecha por el consumidor y el resultado final de la mediación, en los términos descritos en el considerando 8° de esta decisión.

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la dirección postal de este Consejo (Morandé Nº 115, piso 7º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don José Roa Ramírez, en representación de la Fundación Ciudadano Inteligente, y al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional del Consumidor.

En contra de la presente decisión no procede el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.