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Juan Francisco Gutiérrez Undurraga con INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Rol: C524-20

Consejo para la Transparencia, 05/05/2020

Se rechaza el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos, relativo a copia de los escritos que contienen todas las acciones judiciales presentadas desde el 18 de octubre de 2019 a la fecha - 2 de enero de 2020-. Lo anterior, por cuanto otorgar acceso a la información requerida importaría una distracción indebida en el normal cumplimiento de las funciones del órgano reclamado.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechaza

Tipo caso:

  • Amparo


Descriptores analíticos:

Tema Justicia
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime), Presidente
  • Francisco Javier Leturia Infante (Unánime)
  • Gloria de la Fuente González (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C524-20

Entidad pública: Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH)

Requirente: Juan Francisco Gutiérrez Undurraga

Ingreso Consejo: 30.01.2020

RESUMEN

Se rechaza el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos, relativo a copia de los escritos que contienen todas las acciones judiciales presentadas desde el 18 de octubre de 2019 a la fecha - 2 de enero de 2020-.

Lo anterior, por cuanto otorgar acceso a la información requerida importaría una distracción indebida en el normal cumplimiento de las funciones del órgano reclamado.

En sesión ordinaria N° 1094 del Consejo Directivo, celebrada el 5 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C524-20.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 2 de enero de 2020, don Juan Francisco Gutiérrez Undurraga solicitó al Instituto Nacional de Derechos Humanos - en adelante también INDH- "todas las acciones judiciales (incluyendo las querellas penales), presentadas por el INDH desde el 18 de octubre de 2019 a la fecha".

2) RESPUESTA: El Instituto Nacional de Derechos Humanos por medio de ordinario N° 98, de fecha 29 de enero de 2020, informó que en cumplimiento de su función, entre otras actividades, presentan acciones judiciales en los casos que caben dentro de su competencia. Al respecto, publican en su página web una planilla en que se detallan las cifras actualizadas relativas a las acciones judiciales interpuestas, indicando el enlace por medio del cual acceder a estas.

3) AMPARO: Con fecha 30 de enero de 2020, don Juan Francisco Gutiérrez Undurraga dedujo amparo a su derecho de acceso en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos fundado en la respuesta incompleta o parcial. En particular sostuvo "Para cumplir el requerimiento, el INDH debe entregar los escritos que contienen las demandas, querellas, y toda otra acción judicial presentada entre las fechas señaladas".

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director del Instituto Nacional de Derechos Humanos mediante oficio N° E2.178, de fecha 17 de febrero de 2020, para que formule sus descargos y observaciones solicitando, especialmente, lo siguiente: (1°) señale si, a su juicio, la respuesta otorgada al reclamante satisface íntegramente su requerimiento de información; (2°) se refiera a la eventual concurrencia de alguna circunstancia de hecho que haga procedente su denegación; y, (3°) se pronuncie acerca de la eventual concurrencia de algunas de las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente su denegación.

El órgano reclamado por medio de ordinario N° 193, de fecha 3 de marzo de 2020, señaló que estiman que la respuesta proporcionada satisface íntegramente el requerimiento, pues de su tenor literal solicita "todas las acciones judiciales (incluyendo querellas penales)", sin mencionar en ningún momento alguna expresión como "fotocopia", "copia" u otra alusiva a que requería cada uno de los ejemplares de querellas presentadas. Más aún, consideran que la expresión "acción" remite a un mecanismo legal para ejercer un derecho ante los tribunales y no a la materialización del mismo en un escrito concreto. Lo anterior, estiman que hace que se entienda, de manera inmediata e indudable, que lo que se solicita es el listado de aquellas acciones interpuestas y no cada una de las querellas. Además, agregan que en ningún momento estimaron necesario solicitar alguna aclaración puesto que la comprensión del contenido de la pregunta en el sentido expuesto les pareció desde el principio indudable.

Sin perjuicio de lo señalado, sostienen que lo pedido dice relación con más de 1.200 acciones interpuestas durante el periodo por el cual se consulta, las que contienen datos personales y sensibles de las víctimas, por lo que, para proporcionar acceso a aquello deben efectuar un proceso de análisis y tachado que les resulta imposibles en las circunstancias actuales. En efecto, sostienen que han debido enfrentar una carga importante de trabajo desde el 18 de octubre de 2019, que significa que los funcionarios dedicados al área judicial han debido intensificar su trabajo, además de colaborar en visitas a hospitales y comisarías, así como también a la observación de manifestaciones. De este modo, aun contando con equipos de refuerzo, la labor de análisis de denuncias, entrevistas con víctimas cuando es necesario, elaboración de querellas, tramitación ante tribunales y otras anexas, más las adicionales ya descritas, consume íntegramente su tiempo de dedicación y no les permitiría abordar una tarea distinta, como la que se deriva de esta solicitud, sin afectar el debido cumplimiento de sus funciones, configurándose la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.

Por otra parte, ante peticiones de este tipo, han respondido invariablemente que no es legalmente procedente entregar las copias de las querellas o los datos de identificación de las mismas, basándose en la legislación nacional e internacional. En efecto, reconociendo el principio constitucional de publicidad de los actos del Estado, se ha de considerar que este no tiene el carácter de absoluto, sino que reconoce casos en que esa publicidad debe restringirse, fijando las condiciones para ello. Así, el INDH tiene por objeto la promoción y protección de los derechos humanos de las personas que habiten en el territorio de Chile, establecidos en las normas constitucionales y legales, en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, así como los emanados de los principios generales del derecho, reconocidos por la comunidad internacional.

En cuanto a lo requerido, esto es, la entrega de copias de las querellas presentadas, aun tachando los datos personales y sensibles, permitiría conocer ese tipo de antecedentes de las víctimas, como es el caso de su estado de salud, y acceder fácilmente a su identidad, ya que los relatos contienen datos únicos y reconocibles. Así, por aplicación de lo establecido en el artículo 2 letras f) y g) de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada - en adelante ley N° 19.628-, se habría configurado la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. Además, sostienen que no era posible tampoco notificar a los titulares de esos datos, por su elevada cantidad.

Por otra parte, sostiene que deben asegurar la confidencialidad de los datos que los afectados le entregan y que, cuando corresponde, dan origen a las acciones judiciales que interponen, sea en las visitas a centros hospitalarios o mediante denuncias, porque si no actúa de este modo estos no tendrían la confianza necesaria para acudir a ellos, con lo que se entorpecería el cumplimiento de la función de protección de los derechos humanos que la ley les entrega. Con ello consideran que se configura la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Al respecto, consideran importante agregar que la protección de datos personales rige de manera reforzada respecto de personas víctimas de tortura. Así, según dispone el artículo 13 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, promulgada por decreto N° 808, de fecha 26 de noviembre de 1988, del Ministerio de Relaciones Exteriores, "todo Estado Parte velará por que toda persona que alegue haber sido sometida a tortura en cualquier territorio bajo su jurisdicción tenga derecho a presentar una queja y a que su caso sea pronta e imparcialmente examinado por sus autoridades competentes. Se tomarán medidas para asegurar que quien presente la queja y los testigos estén protegidos contra malos tratos o intimidación como consecuencia de la queja o del testimonio prestado". Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado, por ejemplo, en el caso J. versus Perú, sentencia de 27 de noviembre de 2013, estableciendo que "dada las violaciones alegadas en el presente caso, la reserva de la identidad de la presunta víctima es procedente y deberá ser respetada, tanto en el marco del presente proceso ante la Corte como respecto de las declaraciones o información que cualquiera de las partes haga pública sobre el caso. Asimismo, la Corte consideró que, debido a los hechos alegados en el presente caso, la reserva de la identidad de la presunta víctima no sólo implica la confidencialidad de su nombre, sino también de toda aquella información sensible que conste en el expediente sobre la alegada violencia sexual y cuya publicación pudiera afectar el derecho a la vida privada y la integridad personal de la presunta víctima". Al respecto, se ha de considerar que las querellas por las que se pregunta versan sobre diversos tipos de tortura, como por ejemplo los apremios ilegítimos y la tortura propiamente tal.

Por otra parte, la resolución N° 60/147, aprobada por la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005, respecto de víctima de derechos humanos en general, dispone lo siguiente: "10. Las víctimas deben ser tratadas con humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos humanos, y han de adoptarse las medidas apropiadas para garantizar su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad, así como los de sus familias".

Y CONSIDERANDO:

1) Que el presente amparo se funda en la respuesta incompleta o parcial, circunscribiéndose el objeto de este a la entrega de los escritos que contienen las acciones judiciales presentadas. Al respecto, el órgano reclamado señaló que estiman que la respuesta proporcionada satisface íntegramente el requerimiento, pues del tenor literal de aquel se entiende que lo que se solicita es el listado de las acciones judiciales interpuestas y no una copia de cada una de aquellas. Sin embargo, en virtud del principio de máxima divulgación consagrado en la letra d) del artículo 11 de la Ley de Transparencia, los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar información en los términos más amplios posibles, excluyendo sólo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales o legales, por lo que, se concluye que lo reclamado, en esta instancia, se encuentra comprendido en la solicitud de acceso que da origen a la presente reclamación, descartándose la alegación realizada en tal sentido por el INDH.

2) Que, además, el órgano reclamado alegó la concurrencia de la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, en virtud de la cual se podrá denegar la entrega de la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7 N° 1 letra c) del Reglamento de la citada ley, señalando que "(...) un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".

3) Que, asimismo, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo, este criterio, la decisión de amparo rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad.

4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".

5) Que el órgano reclamado informó que los antecedentes requeridos dicen relación con más de 1.200 acciones interpuestas durante el periodo por el cual se consulta, las que contienen datos personales y sensibles de las víctimas, por lo que, para proporcionar acceso a aquello deben efectuar un proceso de análisis y tachado que les resulta imposibles en las circunstancias actuales, por la sobrecarga de trabajo a la que han estado expuestos en el último tiempo. Así, para proceder a la entrega de las copias de las querellas presentadas, además, hay que tarjar todo tipo de antecedentes de las víctimas, ya que los relatos contienen datos únicos y reconocibles.

6) Que, en cuanto a la información solicitada se debe tener presente que según lo dispuesto en el inciso primero del artículo segundo de la ley N° 20.405, del Instituto Nacional de Derechos Humanos - en adelante ley N° 20.405-, "El Instituto tiene por objeto la promoción y protección de los derechos humanos de las personas que habiten en el territorio de Chile, establecidos en las normas constitucionales y legales; en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, así como los emanados de los principios generales del derecho, reconocidos por la comunidad internacional". Así, dentro de sus funciones, entre otras, se encuentra la de "Deducir acciones legales ante los tribunales de justicia, en el ámbito de su competencia". (Artículo 3, N° 5) Atribución que, en términos generales, no se ejerce en representación de la víctima, respecto de quien no necesita el órgano habilitación o autorización, puesto que posee un título legal que lo habilita para aquello. En efecto, la legitimación activa para comparecer en calidad de interviniente, está dada por la ley que lo crea y que tiene por objeto la promoción y protección de los Derechos Humanos, como ya se señaló.

7) Que, en virtud de lo expuesto precedentemente, el resguardo de los datos personales y sensibles que se encuentran plasmados en las acciones judiciales que han interpuesto, debe ser mayor pues, en algunos casos, no cuenta con la autorización expresa de sus de sus titulares para representarlos en instancias judiciales, menos aún para divulgarlos a terceras personas. Además, se debe considerar que el INDH que tiene la facultad de, cuando la naturaleza del delito lo amerita, solicitar a los tribunales las reservas de los antecedentes de las víctimas que estime pertinente. Lo anterior, dice relación con su objeto, esto es, la protección de los derechos humanos, lo que no sólo se materializa en deducir las respectivas acciones judiciales, sino además, proteger a las víctimas, tutela que naturalmente se extiende a la necesidad -si así lo considera necesario - de solicitar las respectivas reservas de identidad a los tribunales respectivos.

8) Que de la revisión del archivo que contiene el listado de las acciones judiciales interpuestas por el órgano reclamado, se constata que muchas de aquellas dicen relación con ilícitos de tortura, abusos y apremios ilegítimos, algunos de los cuales con connotación sexual. Por lo que, los antecedentes en dichos escritos contenidos que puedan dar cuenta de la identidad de las víctimas como de sus eventuales victimarios - todos ellos agentes del Estado- deben ser resguardos, así como también todos aquellos que permitan la identificación de estos, lo que significa una labor de análisis con altos niveles de prolijidad por lo sensible de los datos en ellos contenidos.

9) Que, además, en el listado de las acciones judiciales interpuestas por el órgano reclamado, se encuentran informadas un número importante de víctimas menores de edad. En tal sentido, cabe mencionar lo dispuesto en el artículo 16 de la Convención sobre Derechos del Niño, ratificada por nuestro país el año 1990, que señala que "Ningún niño será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputación. // El niño tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o ataques". De esta forma, la protección del interés superior del niño supone un especial cuidado en el tratamiento de todo antecedente que forme parte de su esfera íntima. Además se debe considerar que los menores de edad a los que se refiere la información, corresponden a personas cuyos derechos fueron eventualmente vulnerados por agentes del Estado.

10) Que en los escritos cuyo acceso se solicita, no sólo pueden contener antecedentes relativos a las víctimas y eventuales testigos, sino que también información referida a la individualización de las personas que se sindican como responsables de los hechos delictuales respecto de los cuales se interponen las acciones judiciales por parte del órgano reclamado, todos ellos miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden del país, los que también deben ser resguardados, debido a que su divulgación atentaría en contra del principio de inocencia establecido en el artículo 4 del Código Procesal Penal.

11) Que en consecuencia la información solicitada contiene una gran cantidad de datos personales y sensibles de las víctimas, eventuales testigos y de las personas sindicadas como responsables de los ilícitos respecto de los cuales interpusieron las acciones judiciales informadas. Lo anterior, a la luz de las definiciones previstas en el artículo 2 letras f) y g) de la ley N° 19.628. En tal sentido, se debe hacer presente que por medio de la ley N° 21.096, que establece el derecho a la protección de los datos personales, se consagró éste a nivel constitucional, incorporándolo en el texto del artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República; condición que debe ser considerada al ponderar la aplicación del derecho de acceso a la información pública.

12) Que, de esta forma, se debe considerar que para otorgar acceso a los antecedentes pedidos se debe proceder a revisar, analizar y tarjar los datos personales y sensibles contenidos en las 1.200 acciones judiciales presentadas por el órgano reclamado en el periodo consultados, además de todo otro antecedente o referencia que haga posible la identificación de las personas que fueron víctima de los delitos informados, como de sus eventuales responsables. De esta forma, resulta plausible lo argumentado por el órgano reclamado, en el sentido, de que otorgar acceso a lo pedido conllevaría la distracción de sus trabajadores del cumplimiento habitual de sus funciones, con el evidente perjuicio del normal quehacer institucional del Instituto Nacional de Derechos Humanos. Razón por la cual, se rechazará este amparo por configurarse respecto de lo requerido la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.

13) Que, en virtud de lo resuelto precedentemente, este Consejo no se pronunciara sobre las demás alegaciones realizadas por el órgano reclamado, por resultar inoficioso.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Rechazar el amparo interpuesto por don Juan Francisco Gutiérrez Undurraga en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos, por concurrir la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos señalados precedentemente.

II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Juan Francisco Gutiérrez Undurraga y al Sr. Director del Instituto Nacional de Derechos Humanos.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante.

Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.