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Fundación Ciudadano Inteligente, representada por don Felipe Venegas Pozo con MINISTERIO DE JUSTICIA Rol: C689-11

Consejo para la Transparencia, 30/11/2011

Se dedujo amparo en contra del Ministerio de Justicia, fundado en la denegación parcial de la información requerida sobre contrato suscrito y todos los documentos relativos a ello (entre ellos, documentos de respaldo para la firma del contrato, constitución de la sociedad, documentos que establezcan representantes en Chile, etc.) con la empresa Altegrity Risk International Inc., para prestar asesoría al Ministerio de Justicia. Además, el estudio o informes entregados hasta la fecha. Contrato y productos corresponden a los años 2010 y 2011”. El Consejo acogió parcialmente el amparo ya que señaló que deberá permitirse el acceso a las demás secciones del informe, incluidos sus anexos, por no versar éstas sobre materias asociadas la seguridad de los penales, sino relativas al plan de acción de la consultoría, sus tiempos de trabajo y etapas y los instrumentos de evaluación utilizados, razón por la cual no son subsumibles en la causal de secreto invocada, ya que la publicidad de los informes objeto de la presente solicitud –en los términos indicados precedentemente–, junto con permitir el control ciudadano de la política carcelaria nacional y su necesaria corrección, posibilita un control específico del ejercicio de las funciones públicas de Gendarmería en casos concretos, lo que da cuenta de un interés público involucrado en su comunicación, que este Consejo no puede soslayar, habida consideración de la relación de cuidado que el Estado guarda respecto de las personas privadas de libertad.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Parcialmente

Tipo caso:

  • Amparo


Descriptores analíticos:

Tema Justicia
Materia Compras y Licitaciones
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 

Sentencias o resoluciones sobre esta decisión:


Reclamaciones contra esta decisión (Ver estado procesal):


Legislación aplicada:


Consejeros:

  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Ausente)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C689-11

Entidad Pública: Ministerio de Justicia

Requirente: Fundación Ciudadano Inteligente, representada por don Felipe Venegas Pozo

Ingreso Consejo: 03.06.2011

En sesión ordinaria Nº 299 del Consejo Directivo, celebrada el 30 de noviembre de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C689-11.

VISTOS:

Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; el D.L. N° 2.859, de 1979, que fija la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 16 de abril de 2011 la Fundación Ciudadano Inteligente solicitó al Ministerio de Justicia el “contrato suscrito y todos los documentos relativos a ello (entre ellos, documentos de respaldo para la firma del contrato, constitución de la sociedad, documentos que establezcan representantes en Chile, etc.) con la empresa Altegrity Risk International Inc., para prestar asesoría al Ministerio de Justicia. Además, el estudio o informes entregados hasta la fecha. Contrato y productos corresponden a los años 2010 y 2011”.

2) RESPUESTA: El 16 de mayo de 2011 la Sra. Subsecretaria de Justicia respondió a dicho requerimiento de información mediante su Oficio Ordinario N° 3.391, de igual fecha, señalando, en síntesis, que:

a) El Ministerio encargó a la empresa consultora Altegrity Risk International, Inc., especializada en asesorías en administración penitenciaria y reformas de sistemas carcelarios, la elaboración de un estudio sobre mejoras en la calificación de internos, auditoría a la infraestructura penitenciaria, evaluación del personal penitenciario y optimización de los recursos estatales para la construcción de recintos penitenciarios, a fin de disminuir los actuales niveles de hacinamiento del sistema.

b) Asimismo, remite al solicitante los siguientes documentos:

i) Contrato de prestación de servicios de 08.11.2010;

ii) Anexo A del contrato precitado, relativo al plan táctico de evaluación de prisiones, de 10.09.2010;

iii) Decreto Nº 868, de 12.11.2010, que aprueba el contrato suscrito con la empresa;

iv) Segundo contrato celebrado con la empresa, de 18.02.2011;

v) Decreto Nº 270, de 21.04.2011, que aprueba el segundo contrato;

vi) Certificados de vigencia y estatutos relativos a la sociedad Altegrity Risk International, Inc.;

vii) Sesión de directorio de la sociedad en que otorga poderes a su representante legal; y

viii) Poder otorgado por la empresa a sus representantes en Chile.

c) En virtud del citado contrato se han elaborado dos informes –emitidos parcialmente en inglés– que versan sobre demografía de la población carcelaria, evaluación de la seguridad carcelaria, detalles sobre el sistema de clasificación de reclusos, evaluación de los sistemas, programas y protocolos de salud médica y mental y, por último, se contempla un análisis de los procedimientos de ingreso y liberación de los reclusos y sus instalaciones.

d) La divulgación de dichos informes pondría en riesgo la seguridad pública, por lo que resulta aplicable la causal de secreto contemplada por el artículo 21 N° 3 de la Ley de Transparencia.

3) AMPARO: El 3 de junio de 2011 don Felipe Venegas Pozo dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación parcial de la información requerida. En particular, hizo presente que:

a) No se habrían incluido la “totalidad” de los documentos solicitados, a saber:

i) Informe de 29.10.2010, del Departamento de Estudios y Planificación del Ministerio, que especifica las facultades especiales que tendría la empresa aludida y que sirven de fundamento del Decreto Supremo Nº 5.386, de 2010;

ii) Decreto Supremo Nº 5.386, de 2010, del Ministerio de Justicia, que autoriza a proceder mediante trato directo; e,

iii) Informe de 18.02.2011, del Departamento de Estudios y Planificación del Ministerio, que especifica las facultades especiales de la empresa y que sirve de fundamento del Decreto Supremo Nº 917, de 2011.

b) En cuanto a la denegación de los informes elaborados por la empresa Altegrity Risk International, Inc., estima que la Subsecretaría reclamada no ha presentado argumentos que fundamenten una vinculación directa y concreta entre la divulgación de los informes y su incidencia en la afectación de la seguridad pública ni hizo aplicación del principio de divisibilidad sobre el contenido de los mismos. Al efecto, sostiene que no pueden estimarse secretos los criterios o antecedentes agregados por los cuales se determina la creación de infraestructura, tratándose de criterios generales de política pública.

c) Todo lo anterior daría lugar a una obstrucción al acceso a la información en los términos del artículo 45 de la Ley de Transparencia.

4) SUBSANACIÓN: El Consejo Directivo de este Consejo, mediante Oficios N°s 1.423 y 1.744, de 13 de junio y 13 de julio, ambos de 2011, y de conformidad a lo previsto por el artículo 46, inciso segundo, del Reglamento de la Ley de Transparencia, solicitó al reclamante subsanar su presentación de amparo en el sentido de acreditar la representación de la Fundación Ciudadano Inteligente, en los términos de la Ley N° 19.880, sobre procedimiento administrativo. Con fecha 26 de julio pasado el reclamante dio satisfactoriamente cumplimiento a lo requerido.

5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo a Ministro de Justicia, mediante Oficio N° 1.937, de 2 de agosto de 2011, el que fue contestado por la Sra. Subsecretaria (S) de Justicia, a través de su Ordinario N° 5996, de 26 de agosto de 2011, ingresado a este Consejo el 29 de agosto de 2011, formulando los siguientes descargos y observaciones:

a) Señala que al tenor de la solicitud efectuada por el reclamante, no resultaba evidente que ésta comprendiera los documentos individualizados en su presentación de amparo –citados en el numeral 3°, letra a) de lo expositivo de esta decisión–. Por lo tanto, su falta de entrega no constituye una denegación infundada de la información requerida. Con todo, éstos se encuentran a disposición del reclamante.

b) Citando al Tribunal Constitucional Español, estima que la seguridad pública es la

“actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas”. Agrega que la afectación de la seguridad de la Nación –y, en el caso concreto, de la seguridad pública–, no puede sustentarse en el resultado efectivo de su comunicación sino mediante la articulación de posiciones razonables de proyección. Así las cosas, el menoscabo ha de entenderse en relación con posibilidades colectivas de defensa y seguridad nacional y no en referencia a la amenaza de derechos individuales. Se trata, por lo tanto, de una reserva alzada por una situación de riesgo incluso de carácter potencial, sin que exija, para su concurrencia, la demostración efectiva de un daño concreto al bien protegido. Dicho de otro modo, basta el riesgo o eventualidad de ponerse en situación de inseguridad o peligro, para que la amenaza a su lesión se entienda que merece protección o resguardo.

c) En el caso concreto, argumenta que la comunicación de los informes requeridos contiene la probabilidad de fugas, actos de evasión, u otras circunstancias que ponga en riesgo el aseguramiento de las personas al interior de un recinto penitenciario, pues ellos detallan diferentes falencias del sistema, especialmente en materia de resguardo de reos, niveles de seguridad de los recintos y sistemas de traslado, entre otras materias. Todo ello permitiría al más inexperto de los reos el acceso al sistema de seguridad del penal, número de salidas, cantidad de gendarmes destinados a un sector determinado, etc.

d) Por último, señala que no es posible efectuar la divisibilidad requerida por el reclamante, puesto que los informes comprenden un todo relacionado y secuencial, que no permite su división física. Por tanto, no cabría su comprensión parcializada.

6) GESTIÓN OFICIOSA: Mediante Oficio Ord. N° 2625, de 6 de octubre de 2011, el Director General de Consejo para la Transparencia requirió a la Sra. Subsecretaria de Justicia remitir a este Consejo los informes elaborados por la empresa Altegrity Risk International, Inc., para asegurar una acertada resolución del presente amparo, haciendo presente que, de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Transparencia, mientras no se adopte una decisión definitiva el Consejo mantendrá el debido resguardo de dichos antecedentes. Con fecha 20 de octubre de 2011, mediante su Oficio Ord. N° 7.428, la citada autoridad acompañó los documentos solicitados.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, en forma previa, cabe precisar que, con ocasión de sus descargos, la Subsecretaría de Justicia ha puesto a disposición del reclamante tres de los documentos que fundan su reclamación –individualizados en el numeral 3°, letra a), de la parte expositiva de esta decisión–, los que si bien no fueron explícitamente indicados en su solicitud, de conformidad con la aclaración formulada en su amparo, deben entenderse comprendidos en ella. Por lo tanto, no existiendo controversia alguna sobre su carácter público, en definitiva, dicha solicitud debe estimarse contestada.

2) Que, por otra parte, lo controvertido en el caso en análisis es el supuesto carácter reservado de los informes parciales elaborados por Altegrity Risk International, Inc., en noviembre de 2010 y enero de 2011, en ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados con el Ministerio de Justicia, cuyo contenido ha tenido a la vista este Consejo.

3) Que, en relación con las alegaciones formuladas por la reclamada en sus descargos, en cuanto a que bastaría el riesgo de inseguridad o peligro a los bienes jurídicos invocados, para que dicha amenaza mereciera su protección, cabe señalar que, como ya lo ha concluido este Consejo, de conformidad con los artículo 8° de la Constitución y 21 de la Ley de Transparencia, «para determinar la afectación a los bienes jurídicos protegidos por las causales de reserva o secreto de la información, es necesario, en primer lugar, no sólo que la información de que se trate concierna a la materias sobre las que éstos versan, sino que además debe dañarlos o afectarlos negativamente en alguna magnitud y con alguna especificidad que habrá de ser determinada, daño que no cabe presumir, sino que debe ser acreditado por los órganos administrativos que tiene alguna probabilidad de ocurrir» –lo que ha sido denominado como “test de daño”–. Lo anterior es sin perjuicio de la necesidad de que exista «proporcionalidad entre los daños que la publicidad provoca a alguno de los bienes establecidos en Ley de Transparencia y el perjuicio que el secreto causa al libre acceso a la información y al principio de publicidad» (decisión Rol C652-10, de 23 de septiembre de 2010, considerando 17°).

4) Que, en concreto, en el presente caso el organismo reclamado ha afirmado que la comunicación de los informes requeridos supondría la probabilidad de fugas, actos de evasión, u otras circunstancias que pondrían en riesgo el aseguramiento de las personas al interior de los recintos penitenciarios, en los términos expresados en el numeral 5°, letra c), de lo expositivo de esta decisión.

5) Que, revisado el segundo informe entregado por Altegrity Risk International, Inc., de enero de 2011, se constató que en él no se individualizan las prisiones a que sus observaciones, recomendaciones y críticas se refieren, sino que éstas están dirigidas al sistema penitenciario en su conjunto, analizando la gestión de los centros penitenciarios durante el proceso de ingreso y salida de reclusos, el control de su salud, la clasificación de los mismos como insumo en la toma de decisiones de gestión interna, la seguridad de los penales y la necesidad de información demográfica del sistema en su conjunto.

6) Que, en relación con ello, es dable concluir que aún cuando en tal informe se formulan críticas a la gestión del sistema penitenciario, éstas se refieren al diagnóstico y revisión de la política carcelaria en materias ajenas a la prevención de la fuga de reos o la seguridad de los penales y sus gendarmes, por lo que, no existiendo antecedentes suficientes para ello, no cabe colegir que la comunicación del informe en comento acreciente el riesgo de fuga de los internos en el sistema penitenciario nacional ni la afectación de la autoridad de Gendarmería de Chile en su interior.

7) Que, sin perjuicio de lo anterior, y en aquella parte vinculada a la sección específica de dicho informe destinada a la revisión de los niveles de seguridad de las cárceles visitadas, visto que el informe no individualiza las prisiones visitadas y sus críticas han sido formuladas en términos genéricos, en ellas no es posible identificar debilidades específicas en la seguridad de los penales, desconocidas para quienes se encuentran familiarizados con el sistema penitenciario, razón por la cual su comunicación no supone acrecentar tampoco el riesgo de fuga de los internos en el sistema penitenciario nacional ni afectar la autoridad de Gendarmería de Chile al interior de los penales.

8) Que, contrariamente al informe precitado, el primer informe elaborado por la empresa, de noviembre de 2010, se refiere a las observaciones del equipo de investigadores de Altegrity Risk International, Inc. respecto de dos recintos carcelarios visitados por ella. En él se identifican acciones y omisiones específicas que dan cuenta de debilidades del sistema de seguridad de dichas prisiones (pp. 2 a 7).

9) Que si bien dichas fragilidades pueden ser sospechadas o intuidas por quienes se encuentran familiarizados con el proceder y las rutinas de los centros penitenciarios sobre los que el informe versa, su confirmación mediante la divulgación del informe en comento ratificaría éstas, eliminando las potencialidades disuasivas de los sistemas de seguridad en esos puntos, lo que probablemente multiplicaría los intentos de burlarlos y, consecuentemente, su grado de éxito.

Lo anterior afectaría el adecuado cumplimiento de las funciones de Gendarmería de Chile en las prisiones a que el informe en comento se refiere –lo que éste Consejo debe cautelar, según le ordena el artículo 33, letra j), de la Ley de Transparencia–, en tanto éstas comprenden la vigilancia y custodia de quienes han sido detenidos o privados de libertad y la seguridad interior y perimetral de las prisiones –arts. 1° y 3° D.L. N° 2.859, de 1979, que fija la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile–. Asimismo, afectaría la seguridad pública, pues su conocimiento acrecienta el peligro de fuga y seguridad de los reclusos y gendarmes al interior del penal. Por lo tanto, a su respecto resulta aplicable las hipótesis de secreto contempladas en el artículo 21 N° 1 y 3 de la Ley de Transparencia.

10) Que, atendido lo anterior, de conformidad con el principio de divisibilidad en materia de acceso a la información –art. 11, letra e), Ley de Transparencia–, deberá tarjarse exclusivamente aquellas secciones que se refieren a las observaciones formuladas respecto de ambos recintos penitenciarios, contenidas entre las páginas 2 y 7, ambas inclusive, del informe al que se ha hecho alusión en el considerando 8). En cambio, deberá permitirse el acceso a las demás secciones del informe, incluidos sus anexos, por no versar éstas sobre materias asociadas la seguridad de los penales, sino relativas al plan de acción de la consultoría, sus tiempos de trabajo y etapas y los instrumentos de evaluación utilizados, razón por la cual no son subsumibles en la causal de secreto invocada.

11) Que la publicidad de los informes objeto de la presente solicitud –en los términos indicados precedentemente–, junto con permitir el control ciudadano de la política carcelaria nacional y su necesaria corrección, posibilita un control específico del ejercicio de las funciones públicas de Gendarmería en casos concretos, lo que da cuenta de un interés público involucrado en su comunicación, que este Consejo no puede soslayar, habida consideración de la relación de cuidado que el Estado guarda respecto de las personas privadas de libertad.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger parcialmente el amparo deducido por la Fundación Ciudadano Inteligente, en contra del Ministerio de Justicia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir a la Sra. Subsecretaria de Justicia:

a) Hacer entrega al reclamante del primer y segundo informe evacuados por Altegrity Risk International, Inc., en noviembre de 2010 y enero de 2011, respectivamente, previa tacha de las páginas 2 a 7, ambas inclusive, del primer informe.

b) Hacer entrega al reclamante de copia de los informes individualizados en el N° 3, letra a), de la parte expositiva de esta decisión.

c) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

d) Informe el cumplimiento de este requerimiento enviando copia de los documentos en que conste la entrega de información, al domicilio Morandé N° 115, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago, o al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl para efectos de verificar el cumplimiento de esta decisión.

III. Encomendar al Director General de este Consejo que notifique la presente decisión a la Fundación Ciudadano Inteligente, a través de su representante don Felipe Venegas Pozo, y a la Sra. Subsecretaria de Justicia.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza no concurre al presente acuerdo, por encontrarse ausente. Certifica el Director General del Consejo para la Transparencia don Raúl Ferrada Carrasco.