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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS con Consejo para la Transparencia Rol: 78-2021

Corte de Apelaciones de Santiago, 02/06/2021

Se deduce reclamo de ilegalidad en contra de la decisión adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, con motivo de proceso de amparo de información pública. Corte acoge el reclamo.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Acogido


Ministros:

  • Elsa Barrientos Guerrero
  • Jorge Zepeda Arancibia
  • Omar Antonio Astudillo Contreras

Texto completo:

Santiago, dos de junio de dos mil veintiuno.

Vistos y teniendo presente.

Primero: Comparece el abogado don Manuel Gajardo León, en representación del INSTITUTO DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS, (INIA), quien deduce reclamo de ilegalidad en el marco de los artículos 28 y 29 de la Ley N° 20.285, en contra de la decisión de amparo Rol C-5244-20, adoptada por el CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA el 24 de diciembre de 2020, que le ordenó, en lo pertinente, publicar información actualizada sobre el "personal y sus remuneraciones", en un plazo no superior a los 10 días hábiles contados desde que dicha decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento del artículo 47 de la Ley de Transparencia, y acreditar su cumplimiento mediante comunicación electrónica a la reclamada .

Funda el presente arbitrio, dando cuenta que, se interpuso un reclamo ante el Consejo para la Transparencia, por una persona que solicitó reserva de identidad, denunciando una supuesta infracción a los deberes de transparencia activa de su parte, fundada en que la información relativa al "personal y sus remuneraciones" de su portal de transparencia activa, se encontraría incompleta, lo que devino en una fiscalización de parte de la reclamada, constatando que el Instituto no cuenta con vínculos del personal de planta, a contrata y contratados a honorarios, además que, para aquel personal sujeto al Código de Trabajo, comunica que no informará sus remuneraciones en base al artículo 5 de dicho cuerpo legal y a lo dispuesto en la Ley N° 19.628, entregando, no obstante, la información relativa a las remuneraciones del personal en montos mensuales para el periodo enero-agosto de 2020, todo lo cual derivó en la substanciación del proceso administrativo en la que evacuó sus descargos, el que quedó afinado por medio de la decisión que en esta sede reclama.

En cuanto a los defectos de la resolución impugnada, expresa como primera alegación, que la Ley N° 20.285 resulta inaplicable al Instituto, pues no se trata de un órgano del Estado, sino que de una corporación de derecho privado, sin fines de lucro, con patrimonio e integrado por representantes de instituciones públicas y privadas, con un financiamiento mixto, que sólo en parte proviene de la Subsecretaria de Agricultura.

Por otro lado, destaca el carácter privado de la información requerida, explicando que se relaciona con sus empleados a través de contratos de trabajo regidos por el Código de Trabajo, quienes por tanto, no cuentan con la calidad de funcionarios públicos. Se remite al Art.154 bis del aludido cuerpo de legal, reserva de toda la información y datos privados del trabajador, disposición que relaciona con el Art.4° de la Ley N° 19.628, que exige para la comunicación de tales datos una disposición legal que lo autorice o que el titular consienta expresamente. Cita dictámenes de la Dirección del Trabajo.

Invoca la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, ya que estima que la divulgación de la información de marras afecta gravemente la esfera privada de los trabajadores del Instituto, pues pertenece a personas naturales identificadas y por lo tanto sus titulares cuentan con derechos de disponibilidad a su respecto, siendo ilegal para un tercero hacer uso de tales datos sin su autorización.

Añade que, de acuerdo al Dictamen N° 76.126 de 2014, de la Contraloría General de la República, el Consejo para la Transparencia no tiene facultades fiscalizadoras ni sancionatorias a su respecto, ya que no existe norma que le otorgue tales potestades sobre instituciones de derecho privado, por lo que lo resuelto constituye un acto atentatorio en contra de los derechos de sus trabajadores, sin que tal divulgación se base en una obligación legal, una decisión administrativa vinculante o un acto administrativo fundado, razones por las que pide a esta Corte que acoja su reclamo y deje sin efecto la decisión impugnada, declarando la nulidad de procedimiento administrativo o, en subsidio, disponga que no se entregue la información requerida, toda vez que se configura la causal de reserva alegada.

Segundo: Al informar el Consejo para la Transparencia solicita el rechazo del reclamo incoado, por estimar que la decisión impugnada se ajusta a derecho y al espíritu del constituyente en materia de transparencia y acceso a la información pública, sin que se haya incurrido en ninguna de las ilegalidades que se denuncian.

En primer término, afirma que la Ley de Transparencia es aplicable a la reclamante, ya que este debate se suscitó con anterioridad, en la tramitación del amparo Rol C-827-10, siendo rechazado por el Consejo en esa ocasión, oportunidad en la que el Instituto no reclamó de ilegalidad, sino que se allanó a lo resuelto, y posteriormente, en la decisión del reclamo Rol C-3052-15, que tampoco fue impugnada judicialmente, asumiendo en esa ocasión incluso, ser un sujeto obligado por la antedicha normativa.

Por otro lado, asegura que la reclamante es un organismo creado para el cumplimiento de la función administrativa, que responde a las nuevas formas de organización que la Administración ha acuñado, utilizando estructuras menos rígidas con formas privadas para desarrollar típicas funciones públicas, lo que denota el carácter instrumental de la creación de esta clase de entidades privadas por la Administración Pública.

Aduce que la publicidad de las remuneraciones de los trabajadores de la reclamante, en tanto institución a la cual se le aplica la Ley de Transparencia, está dispuesta en su artículo 7 y en el artículo 51 de su Reglamento, conformando parte de una obligación de "transparencia activa", en la que legislador ha resuelto ex ante que se trata de una materia que los órganos deben publicar, no procediendo que a su respecto se invoquen causales de secreto o reserva, pues la información indicada debe estar informada de forma permanente, de manera que los artículos 5 y 154 bis del Código del Trabajo no permiten eximir del deber de publicidad constitucional y legal a las remuneraciones de los trabajadores de un órgano creado para el cumplimiento de la función administrativa, agregando que el Instituto de Investigaciones Agropecuarias cuenta con autorización legal para tratar el dato personal consistente en la remuneración de sus trabajadores, el que no resulta reservado, ya que, conforme el artículo 4 inciso primero de la Ley N° 19.628, dicho tratamiento sólo puede efectuarse cuando esa ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello, lo que ocurre precisamente con el artículo 7 de la Ley N° 20.285.

Finalmente, reafirma su posición en cuanto a que la remuneración de los trabajadores de la reclamante no está sujeta a la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, ya que dice relación con personas que ejercen una función pública y ello forma parte de las obligaciones de transparencia activa, por lo que solicita el total rechazo del reclamo planteado, y pide, en definitiva, mantener o confirmar la decisión de amparo atacada.

Tercero: En primer término corresponde a esta Corte determinar si la Ley N° 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública es aplicable al Instituto de Derechos Agropecuarios y, al efecto se hace necesario remitirse a las siguientes disposiciones de dicho cuerpo normativo:

Art. 1° inciso primero, que dispone "La presente ley regula el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información.

Para los efectos de esta ley se entenderá por:...

...5. Los órganos o servicios de la Administración del Estado: los señalados en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado está contenido en el D.F.L. N° 1-19.653, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia..."

Por su parte el inciso primero del Art. 2° de dicho cuerpo legal dispone lo que sigue:

"Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa...

Cuarto: El Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) es la institución de investigación, desarrollo e innovación vinculada al Ministerio de Agricultura de Chile, líder en el desarrollo agroalimentario sostenible, creada el 8 abril de 1964 como corporación de derecho privado, sin fines de lucro, por los Miembros Fundadores INDAP, CORFO, Universidad de Chile, la Pontificia Universidad Católica de Chile y la Universidad de Concepción. Su personalidad jurídica fue concedida mediante Decreto del Ministerio de Justicia N°

I. 093 del 16 de abril de 1964, encontrándose registrada en el N°

II. 638 del registro de personas jurídicas del Servicio de Registro Civil de Chile.

Quinto: De la lectura del Art. 2 de la Ley N° 20.28, ya transcrito, y de la consideración de sus objetivos es dable concluir que la recurrente se encuentra dentro de aquellos entes a quienes resulta aplicable la Ley Sobre Acceso a la Información Pública, desde que se halla incluida en la frase en que dicha norma alude a "los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa.".

En efecto, según se desprende de los Estatutos del INIA concurren en ella, de manera copulativa, los requisitos para que dicha institución sea tratada como entidad pública, toda vez que a su respecto se cumple con el factor de la presencia mayoritaria o exclusiva de órganos públicos en su creación, la integración de sus órganos de decisión y control por autoridades o funcionarios públicos o personas nombradas por estos y, particularmente, el cumplimiento de funciones administrativas o de interés público.

Sexto: Además, conforme a la facultad contenida en el literal d) de Art. 33 de la Ley de Transparencia, el Consejo para Transparencia precisó en la Instrucción General N° 11, numeral 2, letra i), que los órganos de la Administración del Estado que se encuentran obligados a dar cumplimiento a las normas de transparencia activa son, entre otros, "... Las corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, que presten servicios públicos o realicen actividades de interés público, en la medida que hayan sido creadas por decisión publica y más del cincuenta por ciento de sus órgano directivo este conformado por autoridades, funcionarios o agentes públicos o sus integrantes sean designados por éstos. En esta última situación se entenderán comprendida, entre otras, las Corporaciones, Municipalidades de Salud y Educación".

Séptimo: Por consiguiente, las disposiciones de la Ley de Transparencia resultan plenamente aplicables al INIA, tanto aquellas que rigen el derecho de acceso a la información pública como las de transparencia activa.

Octavo: Decidido lo anterior cabe pronunciarse respecto de la causal de reserva invocada por el INIA, artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, Institución que estima que la divulgación de la información requerida afecta gravemente la esfera privada de los trabajadores afectos a un contrato de trabajo, pues se trata de personas naturales identificadas y por lo tanto cuentan con derechos de disponibilidad a su respecto, siendo ilegal para un tercero hacer uso de tales datos sin su autorización, remitiéndose al Código del Trabajo y Ley N° 16.628.

Noveno: Se debe tener presente que la publicidad es un principio constitucional de orden general, consagrado en el Art. 8° de la Carta Fundamental, que rige todos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen.

De este principio se deriva, con el carácter de regla general, la publicidad de los actos de las autoridades y de los servicios públicos.

No obstante lo antes dicho, la misma disposición citada estatuye excepcionalmente la reserva o secreto de los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos, al condicionar que tal reserva o secreto, debe ser dispuesta por medio de una ley de quórum calificado, cuando la publicidad afecta a cualquiera de las siguientes materias: a) el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos; b) los derechos de las personas; c) la seguridad de la Nación y, d) el interés nacional.

Décimo: En consecuencia, vale la pena insistir, de acuerdo con el principio de transparencia y publicidad, procede -por norma general- la entrega de la información ante el simple requerimiento del interesado e inclusive su divulgación sin necesidad de petición expresa, salvo que, efectivamente, la información requerida se encuentre comprendida dentro de las situaciones de excepción.

Décimo Primero: La causal invocada por la reclamante para justificar la reserva de la información, como se ha señalado, es la del artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, que la dispone "Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico".

La alegación realizada por el INIA tiene relación con la afectación de los derechos de los trabajadores en tanto que, como empleador, tiene el deber de mantener reserva de toda la información y datos privados del trabajador, a los que tenga acceso con motivo u ocasión de la relación laboral.

Décimo Segundo: Antes de cualquier consideración, no debe olvidarse ni perderse de vista que el proceso administrativo de que se trata, que desembocó en la orden del CPLT de publicar la información aludida, tuvo su origen en una supuesta infracción al deber de transparencia activa.

Al ser así, resulta ineludible recordar y considerar que el Titulo III, de la Ley en referencia, trata de "La Transparencia Activa", disponiendo en su Art. 7° inciso primero que " Los órganos de la administración del Estado señalados en el artículo 2°, deberán mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, los siguientes antecedentes actualizados, al menos, una vez al mes: "... letra d) La planta del personal y el personal a contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones."

Décimo Tercero: La disposición anterior transcrita entrega el cartabón o parámetro de aquello que la propia ley ya ponderó previamente como susceptible de publicar o informar. En el caso particular, se puede advertir que en la referida norma no se encuentra incluida la información recabada al INIA, esto es, la publicidad de la remuneración de trabajadores contratados bajo el imperio del Código del Trabajo. Por consiguiente, esa exclusión o no inclusión da cuenta, implícitamente, que para el legislador esos datos tienen el carácter de privados. No está de más subrayarlo, si la Ley N° 20.285 hubiese querido hacer pública esa información, lo habría señalado expresamente, como sí lo hizo respecto de la información atingente a los otros trabajadores señalados en su Art. 7 letra d), vale decir, los funcionarios de planta, el personal a contrata y aquellos contratados a honorarios.

Décimo Cuarto: En consecuencia, si bien el INIA está sometido al ámbito de aplicación de la Ley sobre Acceso a la Información Pública, ocurre que esa misma ley no incluye en el deber de publicidad a los trabajadores respecto de los cuales se pretende que se entregue información de sus identidades y remuneraciones mensuales, razón por la que no puede alcanzarles la publicidad requerida.

Décimo Quinto: Aparte de todo lo que se viene diciendo, debe apuntarse que, en su calidad de empleador, el INIA está sujeto a la Ley N° 19.628, Sobre Protección de la Vida Privada, conforme a las disposiciones que se transcriben a continuación.

El Artículo 1° de esta ley, señala que: "El tratamiento de los datos de carácter personal en registros o bancos de datos por organismos públicos o por particulares se sujetará a las disposiciones de esta ley, con excepción del que se efectúe en ejercicio de las libertades de emitir opinión y de informar, el que se regulará por la ley a que se refiere el artículo 19, N° 12, de la Constitución Política.

Toda persona puede efectuar el tratamiento de datos personales, siempre que lo haga de manera concordante con esta ley y para finalidades permitidas por el ordenamiento jurídico. En todo caso deberá respetar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de los titulares de los datos y de las facultades que esta ley les reconoce".

En su Artículo 4°, se dice: "El tratamiento de los datos personales sólo puede efectuarse cuando esta ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello.

La persona que autoriza debe ser debidamente informada respecto del propósito del almacenamiento de sus datos personales y su posible comunicación al público."

Décimo Sexto: Es así como se descarta la imposición de entrega de información del Consejo de Transparencia en base a lo que establece el Decreto 13, Reglamento de la Ley N° 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública, en su Art. 3 letra i) en relación al Art. 51 letra d), inciso quinto, señalando, entre otros, que respecto de las personas que se desempeñen en virtud de un contrato de trabajo se deberá consignar el monto de sus honorarios o remuneraciones mensuales, permanentes y brutas, establecidas por contrato.

En efecto, la exigencia de información o publicidad debe ser de rango y estirpe legal, no puede estar supeditada a un reglamento, cuya jerarquía normativa es inferior a la propia Ley N° 20.285, en términos que una norma reglamentaria no puede expandir la cobertura que la misma ley ha limitado, menos todavía cuando ello implica afectar derechos fundamentales. Además, el citado Reglamento es también inferior y contrario al sentido de las disposiciones contenidas en el Código del Trabajo, en su Art. 5° y 154 bis, cuerpo legal por el cual se rigen los trabajadores en cuestión, en cuanto imponen al empleador, la observancia de derechos fundamentales de sus trabajadores, como lo es el respeto a la vida privada y la reserva de la información vinculada a la relación laboral, como son, en el caso, la identificación asociada a la remuneración percibida. De igual forma se vulnera la Ley N° 19.628, en su Art, 4°, inciso 1°, respecto del tratamiento de datos personales.

Por lo dicho, yerra el Consejo para la Transparencia al concluir que existiría autorización legal en el Art. 7° de la Ley de Transparencia respecto de la obligación del INIA de publicar la remuneración de sus trabajadores, asumiendo que tal dato formaría parte de las obligaciones de transparencia activa.

Décimo Séptimo: Consecuentemente, la reclamante no se encuentra obligada a entregar la información relativa al "Personal y sus Remuneraciones", en razón de que la misma no es constitutiva del deber de transparencia activa y dado que la misma está protegida por la causal de reserva prevista en el Art. 21 N° 2 de la ley sobre acceso a la información pública.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, a lo que disponen los artículos 28 y 29 de la Ley N° 20.285, se acoge, sin costas, el Reclamo de Ilegalidad deducido por el Instituto de Investigaciones Agropecuarias, en cuanto, se deja sin efecto la Decisión de Amparo Rol C-5244-20 adoptada por el Consejo Para la Transparencia con fecha 24 de diciembre de 2020.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción de la Ministro señora Elsa Barrientos Guerrero.

Rol N° 78-2021 Contencioso Administrativo.

Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Jorge Zepeda Arancibia e integrada, además, por los ministros señor Omar Astudillo Contreras y señora Elsa Barrientos Guerrero. No firma el ministro señor Zepeda, quien concurrió a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse cumpliendo funciones en la Corte Suprema.

Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Santiago integrada por los Ministros (as) Omar Antonio Astudillo C., Elsa Barrientos G. Santiago, dos de junio de dos mil veintiuno.

En Santiago, a dos de junio de dos mil veintiuno, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.