logo
 

Ilustre Municipalidad de Maipú con Consejo para la Transparencia Rol: 9419-2020

Tribunal Constitucional, 15/06/2021

Se interpone requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 5°, inciso segundo; 10°; y 11°, letras a), c) y d), de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en el proceso sobre reclamo de ilegalidad. Corte acoge el recurso.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Acogido


Ministros:

  • Cristián Letelier Aguilar
  • Gonzalo García Pino
  • Iván Aróstica Maldonado
  • José Ignacio Vásquez Márquez
  • Juan José Romero Guzmán
  • María Luisa Brahm Barril
  • María Pía Silva Gallinato
  • Miguel Ángel Fernández González
  • Nelson Pozo Silva

Texto completo:

Sentencia Rol 9419-2020

[15 de junio de 2021]

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ EN LOS AUTOS CARATULADOS "ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ CON CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA", SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDOS ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, BAJO EL ROL N° 464-2020 (CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO)

VISTOS: Que, con fecha 02 de octubre de 2020, la Ilustre Municipalidad de Maipú, representada convencionalmente por Jan Aeschlimann Meuli, ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en los autos caratulados "Ilustre Municipalidad de Maipú con Consejo para la Transparencia", sobre reclamo de ilegalidad, seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N° 464-2020 (Contencioso- Administrativo);

Precepto legal cuya aplicación se impugna: El texto del precepto impugnado dispone:

Ley N° 20.285

Artículo 28.- "En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

(...)".

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

A fojas 1, la requirente, Ilustre Municipalidad de Maipú señala que en mayo de 2020 recibió la solicitud de información pública realizada por Nicolás Martínez Gaete, que recibió el número de solicitud MU163T 0005961, por medio de la cual se solicitaba la información sobre luminarias viales de la comuna de Maipú, según tipo de luminaria, su consumo eléctrico mensual durante los períodos 2019 a 2020, las especificaciones técnicas de las luminarias instaladas y los gastos monetarios para la Municipalidad.

Agrega que mediante resolución N° 566, emitida por la Directora de Asesoría Jurídica de la Municipalidad, Ericka Farías Guerra, se denegó la entrega de la información solicitada, fundando el rechazo en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, en atención a que decía relación con un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes, cuya respuesta implicaría distraer indebidamente funcionarios municipales del cumplimiento de sus labores habituales

Refiere que con fecha 8 de junio de 2020, el solicitante dedujo amparo ante el Consejo para la Transferencia, y que con fecha 7 de agosto de 2020, el Consejo Directivo de dicho organismo acordó acoger el amparo, y ordenó a la Municipalidad de Maipú entregarle la información solicitada en el plazo de 15 días hábiles.

Indica que con fecha 25 de agosto de 2020 interpuso reclamo de ilegalidad en contra de la decisión tomada por el Consejo para la Transparencia, el que constituye la gestión pendiente para estos autos constitucionales.

Como conflicto constitucional, la requirente plantea que la norma impugnada vulnera los derechos establecidos en el artículo 19 N° 3, de la Constitución Política de la República.

En este punto, refiere que el precepto cuestionado impide a todo órgano de la Administración del Estado interponer un reclamo de ilegalidad en contra de una decisión del Consejo para la Transparencia, cuando el motivo de denegación de la solicitud de información ha sido la causal de reserva o secreto contemplada en el artículo 21 N° 1 ya mencionado.

Enfatiza que se le priva de la garantía del debido proceso, entendido como la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, por cuanto no podrá ejercer uno de los medios de defensa establecidos por la propia ley para impugnar una decisión del Consejo para la Transparencia, lo que genera una asimetría en el derecho a reclamar que posee el solicitante de información y el derecho que posee el órgano de la Administración del Estado, la cual no tiene razón alguna que la justifique.

Tramitación El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 9 de octubre de 2020, a fojas 50 y fue declarado admisible por resolución de la misma sala el día 5 de noviembre de 2020, a fojas 163. Confiriéndose los traslados de estilo, a fojas 172, formula observaciones el Consejo para la Transparencia, solicitando el rechazo del requerimiento. Refiere, en primer lugar, que el precepto legal en examen no vulnera el principio de igualdad de protección de la ley en el ejercicio de los derechos. Hace presente en este punto, que la Constitución Política reconoce que el derecho a la igualdad no es de carácter absoluto, razón por la cual no prohíbe que se efectúen distinciones entre personas o grupos de personas que se encuentran sujetos al mismo estatuto jurídico, y con mayor razón respecto de aquellas que no se encuentran bajo las mismas circunstancias. De esto, concluye que los órganos de la administración no siempre deban tener los mismos derechos procesales que los particulares en un determinado proceso judicial, considerando la posición distinta que ocupan en el proceso, y asimetría de poderes, competencias y facultades de las que están dotados, versus los derechos y deberes de los particulares. En segundo término, indica que la restricción del reclamo de legalidad establecido en la norma cuestionada, es necesaria para el adecuado funcionamiento del derecho a la información pública y la vigencia efectiva del principio de transparencia en la función pública. Así, refiere que tanto la Constitución Política como la propia Ley de Transparencia, establecen que el secreto o reserva de información es una excepción, y por ello, todas las disposiciones jurídicas a su respecto deben interpretarse de manera restringida, facilitando siempre el ejercicio del derecho al acceso a la información pública. Por ello, el fundamento de la limitación consagrada en el artículo 28, inciso segundo, de la Ley 20.285, consiste en desincentivar la utilización por parte de los órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o reserva de resoluciones o antecedentes, la que se basa únicamente en el criterio discrecional del organismo, a diferencia de las demás causales, que no dependen de la subjetividad del órgano requerido.

Finalmente indica que el legislador cuenta con discrecionalidad para establecer procedimientos en única o doble instancia, o para limitar el ejercicio de determinados recursos, de acuerdo al conflicto que pretenda regular, sin que ello importe una transgresión al debido proceso.

En este sentido, afirma que el reclamo de ilegalidad establecido en el artículo 28 de la Ley de Acceso a la Información Pública es una acción de derecho estricto, específicamente regulada por el legislador. Por ello, refiere que si la ley hace improcedente este recurso para una causal de reserva específica cuando pretende ser invocada por un órgano de la Administración del Estado, no puede ser enmendado por la vía del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, pues de acogerse, se estaría modificando el sistema recursivo establecido por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales.

Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 6 de abril de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos del abogado Rafael Moreno Olivares, por la requirente, y de la abogada María Anabel Campo Díaz, por el Consejo para la Transparencia. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por la relatora de la causa.

Y CONSIDERANDO: A. LA IMPUGNACIÓN, SUS FUNDAMENTOS Y EL CONTEXTO FÁCTICO EN EL QUE SE EJERCE PRIMERO: La Ilustre Municipalidad de Maipú impugna, por vía de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, la aplicación del artículo 28 de la misma Ley. Sostiene, en síntesis, que "la limitación que el legislador estableció para que todos los órganos de la Administración del Estado pudieran recurrir de ilegalidad cuando han denegado la información solicitada en virtud de la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley 20.285, vulnera los derechos Establecidos en el artículo 19 N° 3, de la Constitución Política de la República" (fojas 12). SEGUNDO: En síntesis, el contexto en el que se ejerce la presente acción de inaplicabilidad, es el siguiente: a. Nicolás Martínez Gaete solicita "información sobre las luminarias viales de la comuna de Maipú, en la actualidad, tales como: la cantidad según tipo de luminaria, su consumo eléctrico mensual durante los periodos 2019 al 2020 (kWh), las especificaciones técnicas de las luminarias instaladas y los gastos monetarios (pesos chilenos)".

b. La requirente rechaza la solicitud de información, en razón del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley N° 20.285. Expresa que la información "no se encuentra ordenada en un único archivo ni digitalizada, por lo anterior se configura la causal de reserva del art. 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia en relación con el articulo 7 N° 1 letra c) del reglamento de la antes mencionada ley"

c. Nicolás Martínez Gaete deduce recurso de amparo ante el Consejo para la Transparencia.

d. El Consejo para la Transparencia acuerda acoger el amparo presentado:

Se expresa que "8) Que, de acuerdo a lo anterior, y analizando las alegaciones del órgano se advierte que sus fundamentos no resultan suficientes para acreditar el supuesto establecido en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. En efecto, no se debe olvidar que por cada solicitud de información se cuenta con 20 días hábiles, más 10 días hábiles de prórroga de resultar necesarios. Luego, el órgano señalo que un funcionario en un lapso de 3 semanas podría cumplir con el requerimiento efectuado se colige, por tanto, que más de un funcionario destinado a efecto, podría cumplir dicha labor en un periodo más acotado de tiempo-, por lo que no se vislumbra en qué sentido acceder a lo requerido podría implicar un esfuerzo desproporcionado para la reclamada.".

e. La requirente deduce reclamo de ilegalidad ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago.

Señala en esencia que "[q]ue, conforme lo anterior, la Ley N° 20.285 en su artículo 21° establece causales de secreto o reserva, en virtud de las cuales se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información pública solicitada. Para estos efectos, el ente edilicio, consideró que la causal aplicable al caso concreto corresponde a la del artículo 21 N° 1 letra c), particularmente: "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". En tal sentido, el artículo 7° N° 1 letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, precisa que se entenderá por "Se entiende por requerimientos de carácter genérico, aquellos que carecen de especificidad respecto de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha de emisión o período de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera." A su vez también dispone que "Se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales.". Luego, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo, para justificar la reserva".

f. Con fecha 11.09.2020, según consta a fojas 114, el Consejo para la Transparencia evacua informe.

Expresa, en lo pertinente a estos autos constitucionales, que "[s]in perjuicio de las alegaciones vertidas por la reclamante, solicitamos a S.S. Iltma., que el reclamo de ilegalidad deducido por la Municipalidad de Maipú sea declarado inadmisible, debido a que su argumentación se fundamenta únicamente en la concurrencia de la causal de secreto o reserva establecida en la letra c) del N° 1 del Art. 21 de la LT, lo que significa desconocer el texto del inciso 2° del Art. 28 de la LT, que expresamente prohíbe a los órganos de la Administración del Estado, en este caso, a la Municipalidad de Maipú, reclamar de ilegalidad ante esta Corte de Apelaciones, lo que redunda en que la Municipalidad de Maipú, carece de legitimación activa para deducir la presente impugnación basada en la causal de reserva alegada".

g. Con fecha 13.10.2020, se suspende la tramitación de la gestión pendiente, por orden de esta Magistratura.

TERCERO: Entonces, resulta claro el contexto fáctico que precede a esta acción de inaplicabilidad. Aquel viene configurado por una solicitud de acceso a la información realizada a la requirente, la cual denegó, esgrimiendo al efecto la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. El solicitante dedujo amparo de acceso a la información, el que fue acogido por el Consejo para la Transparencia. Frente a dicha decisión de amparo, la requirente interpuso un reclamo de ilegalidad, que el Consejo para la Transparencia pretende sea desestimado, por carecer la actora de legitimación activa, lo anterior, sobre la base precisamente del precepto impugnado en autos.

B. SOBRE EL PRECEPTO IMPUGNADO Y SU NATURAL EFECTO INHIBITORIO

CUARTO: La norma impugnada por la requirente de autos, prescribe, a la letra, lo siguiente: "Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21".

QUINTO: Como se aprecia de su tenor, la norma impugnada establece una prohibición ("no tendrán derecho a reclamar") que tiene como destinatarios a los órganos de la Administración del Estado. En tanto prohibición, su efecto preciso se traduce en que les impide a estos impugnar ante los Tribunales de Justicia - una decisión del Consejo para la Transparencia que les es adversa, en tanto aquel otorga acceso a información que el órgano de la Administración denegó.

SEXTO: Según se aprecia de su contenido, dicha prohibición se aplica siempre que concurran tres requisitos:

Primero, que el órgano de la administración del Estado haya negado el acceso a la información.

Segundo, que es necesario que el órgano respectivo haya negado dicho acceso fundándose en una causal específica: la de afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (artículo 21, N° 1, Ley 20.285). Esto es relevante, pues si se invocan todas las demás causales para negar el acceso, la impugnación en vía jurisdiccional es plenamente procedente.

Tercero, que el Consejo para la Transparencia haya conferido el acceso a la información que el Servicio negó, desestimando, entonces, la posición del órgano de la Administración en cuanto a que la publicidad, comunicación o conocimiento de la información afecta el debido cumplimiento sus propias funciones. Como puede apreciarse, este tercer requisito supone, entonces, un conflicto de relevancia jurídica. Lo anterior, pues mientras el órgano respectivo estima concurrente la causal alegada, el Consejo para la Transparencia descarta su procedencia.

C. LA CAUSAL DEL ART. 21 N° 1 DE LA LEY N° 20.285 Y SU CORRELACIÓN CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

SÉPTIMO: En el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, cuyo tenor ya ha sido aludido en la presente sentencia, se establecen varias causales para que el legislador determine cuándo se ven comprometidos determinados bienes jurídicos.

En lo pertinente, la norma constitucional prescribe que "Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

OCTAVO: Entonces, según el artículo 8°, inciso segundo, los bienes jurídicos aludidos dicen relación con: a) los derechos de las personas; b) la seguridad de la nación; c) el interés nacional; y d) cuando al publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos.

Aquella que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado es, entonces, una causal constitucional de reserva o publicidad, que está establecida en términos equivalentes a las restantes, pues la norma constitucional no jerarquiza ni contiene elemento alguno que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás señaladas en el texto constitucional.

NOVENO: Como lo ha considerado en ocasiones anteriores este Tribunal (STC Roles N° 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020), la causal en examen está compuesta de varios elementos.

En primer lugar, utiliza la expresión "afectare". Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación. Las comprende, pero es mucho más que eso.

En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones "debido cumplimiento". Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano correspondiente.

En la expresión "cumplimiento", se resalta que lo que se entorpece con la publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano correspondiente. Es decir, aquello que debe satisfacer por mandato del legislador.

Finalmente, la Constitución emplea la expresión "funciones". Es decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano.

DÉCIMO: En general, la afectación del debido cumplimiento de las funciones, ha dicho esta Magistratura, implica impactar negativamente en las labores del servicio, interfiriendo la publicidad en la toma de decisiones. Ello puede traducirse en revelar o difundir prematuramente algo, en entorpecer la deliberación interna, en dificultar el intercambio de información para facilitar las decisiones (STC roles N° s 1846/2011, 2153/2013, 2246/2013) (STC Roles N° 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020).

DÉCIMO PRIMERO: Según se ha apuntado, la Constitución permite que existan excepciones a la regla general de publicidad.

Este Tribunal ha considerado (STC Roles 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020) que dichas excepciones, dado el carácter general de la publicidad, no son la regla general. Ha precisado que con todo, estas excepciones sólo pueden fundarse en la reserva o secreto, destacando que para que estas excepciones operen legítimamente, el artículo 8° establece dos requisitos:

A) Deben establecerse por ley de quórum calificado, no por norma administrativa ni por ley simple; y

B) Deben fundarse en ciertas causales que la misma Constitución lista. Estas son: afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado; afectar los derechos de las personas; afectar la seguridad de la nación; y afectar el interés nacional. Dichas causales las califica el Legislador (STC Rol N° 1990/2012).

DÉCIMO SEGUNDO: Asimismo, este Tribunal ha considerado que el carácter reservado o secreto de un asunto "no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha. La Constitución contempla la posibilidad de que la ley directamente o la Administración, sobre la base de ciertas causales legales específicas, declare algo como secreto o reservado. Esto no va contra la Constitución (STC roles N° s 2153/2012, 2246/2013). Además, el carácter secreto o reservado de un acto puede generar un espacio para cautelar otros bienes jurídicos que la Constitución estima tan relevantes como la publicidad. En el lenguaje de la Constitución, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación, el interés nacional, o el debido cumplimiento de las funciones de los órganos, están a este nivel. Por lo mismo, deben ser respetados y considerados (STC Rol N° 2379/2014)" (STC Roles 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020).

DÉCIMO TERCERO: En análogo sentido, no ha de perderse de vista que el artículo 8° está en la Constitución y aquel establece causales de secreto o reserva. Como ha destacado esta Magistratura, "El hecho que la Constitución las establezca, y determine el procedimiento para llevarla a cabo (ley de quórum calificado), implica que para la Constitución éstas son legítimas. Es decir, que cuando se invocan, no se pone en peligro, ni en cuestionamiento, la democracia" (STC Roles N° 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020)".

DÉCIMO CUARTO: Como se ha dicho precedentemente y se reiterará, la Constitución artículo 8°, inciso segundo - establece cuatro causales para que la ley de quórum calificado establezca la reserva o secreto.

Según se ha dicho, ninguna de ellas tiene más valor que la otra, siendo todas ellas tratadas de modo igualitario por la Constitución, la que no las jerarquiza ni contiene elementos que permitan hacer primar unas por sobre las otras. Dentro de aquellas causales se encuentra aquella que estriba en afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la administración, siendo entonces una causal legítima que el legislador no puede subvalorar.

D. LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, ES CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN

DÉCIMO QUINTO: Según se ha visto, el artículo 28 de la Ley N° 20.285 establece la posibilidad de impugnar - ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante - la resolución del Consejo para la Transparencia, formulando el respectivo reclamo de ilegalidad.

DÉCIMO SEXTO: Si se analiza la Ley N° 20.285, se puede considerar que el sistema de impugnación por las decisiones sobre el acceso a la información tiene dos vías distintas.

Por una parte, está la reclamación ante el Consejo para la Transparencia, la que tiene el carácter de voluntaria, al decir la ley que "el requirente tendrá derecho a recurrir ante el Consejo" "solicitando amparo a su derecho de acceso", cuando el órgano requerido no responda en el plazo de veinte días hábiles, prorrogables excepcionalmente por otros diez días, o cuando el órgano deniegue la petición. Dicha reclamación debe presentarse en el plazo de quince días (artículo 24).

Por la otra, está la reclamación de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, respecto de la decisión del Consejo para la Transparencia (artículo 28), lo que da origen a un proceso de naturaleza netamente jurisdiccional.

DÉCIMO SÉPTIMO: En el sistema descrito, la Ley N° 20.285 establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales.

Lo anterior, pues el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de naturaleza jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión del órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la información. Está concebido para reclamar de la decisión del Consejo para la Transparencia.

Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente contra la decisión del Consejo.

DÉCIMO OCTAVO: En el escenario planteado, la norma impugnada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, deviene en inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó no sólo frente al solicitante, sino que también frente al Consejo para la Transparencia, ponderadas de modo definitivo por éste.

Como puede apreciarse, la vía administrativa que se abre deviene, en aquel caso, excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el solicitante de la información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia puede pese a haber discutido en sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le denegó acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

DÉCIMO NOVENO: De esta suerte, el agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285 está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo, en virtud del efecto inhibitorio ya descrito, que produce naturalmente la norma impugnada.

En términos prácticos, el precepto impugnado implica que la decisión del referido Consejo se resuelve en "única instancia", sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285 para denegar la entrega de la información y el Consejo para la Transparencia que descarta su concurrencia, para conferir el acceso solicitado.

VIGÉSIMO: Igualmente, abona la inaplicabilidad de la norma al caso concreto, el hecho de que el reclamo de ilegalidad que consagra el artículo 28 de la Ley N° 20.285 permite reclamar cuando el Consejo "deniegue el acceso a la información" o cuando disponga su entrega, a pesar de la oposición del titular de la información (artículos 28 y 29).

De lo anterior se sigue que la legitimación para reclamar es amplia, ya que la ley habla del "reclamante". Dicha legitimación se estrecha únicamente cuando "el titular de la información" es afectado en sus derechos por la entrega de la misma.

VIGÉSIMO PRIMERO: Sin embargo, la norma impugnada establece dos excepciones a la regla general.

En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Hay que hacer notar que la misma norma habla de que existe "derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo".

Luego, en cuanto a la segunda excepción, esta dice relación con la legitimación. Así, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo cuando lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.

VIGÉSIMO SEGUNDO: La exclusión antedicha, a juicio de este Tribunal, no parece coherente ni consistente.

Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene según se ha visto - rango constitucional. Allí hay, entonces, un interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la transparencia.

El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.

VIGÉSIMO TERCERO: Igualmente, en relación a la incoherencia e inconsistencia aludida en el considerando precedente, no escapa a este Tribunal que el órgano de la Administración que lo invocó para negar la información requerida es el único que velará por ese bien jurídico de rango constitucional.

No ha de perderse de vista que Consejo para la Transparencia tiene por misión "promover la transparencia" y "garantizar el derecho de acceso a la información" (artículo 32 de la Ley N° 20.285), de modo que tiene un interés encontrado con el del órgano de la Administración.

Lo grave del diseño descrito es que mientras la decisión del órgano de la Administración es revisable - administrativa o jurisdiccionalmente ello no acontece con la decisión del Consejo.

El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de control por tercero ajeno a las partes.

VIGÉSIMO CUARTO: Igualmente, no parece coherente ni consistente que si una persona pueda reclamar ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

VIGÉSIMO QUINTO: Del mismo modo, la causal constitucional que limita estructuralmente la publicidad cuando ella afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, no está concebida en función de dicha publicidad. Está diseñada para proteger las tareas del servicio. Ello se refleja en que la Constitución utiliza la expresión "afectare el debido cumplimiento de las funciones".

Tampoco se trata de una causal subjetiva. Por una parte, porque la propia Constitución emplea la expresión "afectare el debido cumplimiento". No es lo que le parezca al órgano respectivo. Por la otra, porque la propia Ley N° 20.285 da algunos ejemplos en la materia en el artículo 21, N° 1.

VIGÉSIMO SEXTO: Por lo mismo, la norma impugnada parece entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad. Lo anterior, pues por la vía procesal de prohibir una reclamación ante los tribunales, se hace primar la publicidad sobre la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano.

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Del mismo modo, la ley previó que el órgano de la Administración pudiera excederse o abusar en calificar dicha causal. Es por ello que brindó la posibilidad de impugnar esa decisión ante el Consejo. Pero, luego, la ley deja de considerar la variable del exceso o abuso, sólo que esta vez de aquel en que pueda incurrir el Consejo, pues torna no revisable su decisión.

VIGÉSIMO OCTAVO: En definitiva, por todas las consideraciones desarrolladas en esta parte de la sentencia, este Tribunal acogerá el requerimiento deducido, por estimar que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 vulnera los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente, del derecho al recurso, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero, segundo y sexto) de la Carta Fundamental. Así se declarará.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EN LOS AUTOS CARATULADOS "ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ CON CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA", SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDOS ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, BAJO EL ROL N° 464-2020 (CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO). OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE A TAL EFECTO.

DISIDENCIA

Los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y RODRIGO PICA FLORES, estuvieron por rechazar la presente acción de inaplicabilidad, en virtud de las consideraciones de fondo que enseguida exponen:

1°) Que, la cuestión -elemental- por la que este requerimiento no puede prosperar, estriba en que el precepto constitucional invocado por la Municipalidad de Maipú, N° 3 del artículo 19, no aplica en su favor, desde que éste tiene por destinatario a los particulares y no al Estado.

En efecto, los organismos de la Administración del Estado -como la Municipalidad requirente- no pueden reivindicar la titularidad sobre aquellos "derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana" y que la Carta Fundamental asegura a las personas frente al ejercicio de la soberanía por parte del mismo Estado (artículo 5°, inciso segundo). No les cabe, entonces, a los sujetos públicos, reclamar para sí un libre acceso a la Jurisdicción como vehículo para amparar sus funciones estatales, al modo en que la Constitución garantiza para proteger esos derechos esenciales (artículo 19, N° 3).

El derecho a la acción es la forma a través de la cual se lleva una pretensión, amparada en un derecho, a un tribunal de justicia. En este caso, aun cuando se remueva el obstáculo para transportar el reclamo a sede judicial, no existe un interés para impugnar, pues no hay algún derecho cuya infracción pueda ser puesta en conocimiento de un juez;

2°) Que, todavía más, conforme a los principios constitucionales de competencia y de legalidad, que rigen el actuar de las entidades estatales (artículos 6°, 7° y 65, inciso cuarto, N° 2), sólo cuando obran en defensa del patrimonio estatal que se les haya atribuido o cuando se les ha conferido expresamente una especie de legitimación en causa activa para defender en juicio ciertos derechos o intereses colectivos, pueden exigir una ecuánime aplicación del derecho al debido proceso legal, en iguales términos que a las personas reconoce la Constitución (artículo 19, N° 3).

En este último caso se encuentran el Ministerio Público (Ley N° 19.640, artículo 1°), del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública (DFL N° 7.912, de 1927, artículo 3° letra a), o el Consejo de Defensa del Estado (DFL N° 1, del Ministerio de Hacienda, de 1993, artículo 3°) o los órganos constitucionales que promueven cuestiones a esta Magistratura Constitucional, estando estos limitados a resguardar la "defensa del ejercicio de sus potestades" o el "orden jurídico vigente" (Ley N° 17.997, artículo 44, inciso primero).

Ello se debe a que los organismos del Estado no pueden ejercer derechos ni contraer obligaciones de las que sí pueden disponer las personas jurídicas de derecho privado (artículo 545 del Código Civil), toda vez que aquellos fueron excluidos de las facultades que tienen estos, al estar su configuración relegada a lo dispuesto por leyes y reglamentos especiales (artículo 547, inciso segundo del Código Civil);

3°) Que, por ende, sin tener un derecho a la acción anterior al Estado, que el legislador no podría negar, es constitucional la Ley sobre acceso a la Información Pública (aprobada por la Ley N° 20.285), cuando su artículo 28 franquea limitadamente a los órganos de la Administración el reclamo ante las cortes de apelaciones, solo contra las resoluciones del Consejo para la Transparencia que ordenan la publicidad y desechan el secreto o reserva, que se querían justificar por alguna de las causales previstas en los numerales 2 al 5 del artículo 21, esto es por estar comprometido un derecho o un interés general pero ajeno a la Municipalidad requerida.

En tanto que les niega esa vía judicial cuando la resolución del Consejo les ordena proporcionar una información que habían denegado basándose en que ello afecta "el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido", al tenor de la causal contemplada en el N° 1 del citado artículo 21;

4°) Que, al no hacer justiciable esta última causal, lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N° 18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N° 19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión "impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido" (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico.

Por lo demás, si la divulgación de un antecedente afecta o no el cumplimiento de las funciones de una entidad administrativa, tal vez podría revelarse una contienda entre ésta y el Consejo para la Transparencia, pero difícilmente un conflicto de relevancia jurídica susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial;

5°) Que, por lo mismo, el hecho que el inciso segundo del artículo 28, impugnado, niegue a los órganos administrativos la posibilidad de reclamar judicialmente en caso de que el Consejo de la Transparencia desestime su negativa de información basados en la causal del N° 1 del artículo 21, se adecúa el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, merced al cual "Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño".

En efecto, si bien la Municipalidad de Maipú es una institución autónoma con personalidad jurídica de derecho público, forma parte -por ello- de la propia Administración del Estado, no pudiendo entonces apelar a una disposición constitucional que busca beneficiar y no dejar a los particulares en la indefensión, al reiterar que los tribunales del Poder Judicial poseen jurisdicción en toda clase de asuntos contencioso administrativos;

6°) Que, en todo caso, al acogerse el presente requerimiento, entablado respecto a la totalidad del inciso segundo del citado artículo 28, en nada beneficiará a la Municipalidad de Maipú, dado que tal inaplicabilidad, por sí sola, no le confiere automáticamente la acción procesal que pretende deducir.

Sin perjuicio de lo anterior, la causal de secreto o reserva referida en el N° 1 del artículo 21 examinado, que permite denegar una información "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido", es evidente que tensiona sendos principios aplicables a la Administración, según la Ley N° 18.575: de una parte la "eficacia y eficiencia" con que deben operar sus entidades y servicios; de otra, la "probidad y transparencia" que deben informar su acción (artículo 3°, inciso segundo, en relación con el artículo 53, oración final).

En la especie, la eficacia y eficiencia son esgrimidas por la Municipalidad de Maipú, en tanto que el Consejo para la Transparencia propugna la probidad y transparencia, cada uno inclinado a satisfacer sus específicos cometidos legales. No siendo razonable que uno de esos dos servicios interesados, el Consejo para la Transparencia, sea quien dirima tal eventual colisión, con ausencia de todo control externo (lo que contraría otro principio recogido en esa Ley N° 18.575 y en la propia Ley sobre acceso a la Información Pública, artículo 11, letra i), entonces procede concluir que en estos casos corresponde a la Contraloría General de la República interponer sus facultades de fiscalización, al tenor del artículo 43, inciso quinto, de la ley citada, en los términos como aprobara esta norma el Tribunal Constitucional en sentencia Rol N° 1051-08 (considerando 34° y parte resolutiva tercera).

PREVENCIÓN El Ministro señor NELSON POZO SILVA previene que estuvo por rechazar el requerimiento, pero sólo en base a las siguientes consideraciones: 1° Que sin perjuicio que se ha compartido el voto por acoger impugnaciones sobre el precepto cuestionado, en el caso sub judice no resulta pertinente aquello en mérito de las fundamentaciones que se detallan más adelante. 2°. Que múltiples han sido los requerimientos deducidos por la actora constitucional de autos, teniendo en cuenta factores que en la aplicación de la norma cuestionada devienen en una no afectación constitucional que inciden sobre el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 20.285. 3°. Que en tal sentido, no es posible acoger la acción impetrada tomando en consideración que existen paradigmas esenciales en la medida que existe una constelación de creencias, valores, técnicas, etc., compartidas por los miembros de una comunidad determinada que conforman el paradigma del Estado Democrático de derecho, instrumento que constituye un comando constitucional realizable por el Estado y por la sociedad, sea mediante la producción de normas jurídicas o por la implementación de acciones afirmativas que apliquen esas normas a la realidad social. 4°. La norma del inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia tiene por finalidad, limitar el uso por parte de los órganos de la Administración del Estado de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21, N° 1, estableciendo un sistema de desincentivo a su invocación en cuanto a que el uso excesivo de esa causal de reserva conlleva la obligación de satisfacer el derecho fundamental de acceso a la información pública en una mera obligación potestativa, lo cual significa que el cumplimiento dependería de la mera voluntad del deudor o sujeto pasivo privando de todo efecto a la norma cuestionada del artículo 28 de la Ley 20.285.

5°. El riesgo de un uso indiscriminado y desproporcionado por parte de la Municipalidad de Maipú, la cual ha negado el acceso a la información sobre las luminarias viales de la comuna de Maipú según se detalla en el libelo a fojas 180 de estos autos constitucionales, implica una improcedencia de tal causal de reserva aducida por el municipio, alegando un exceso en la atención del requerimiento de información, circunstancia fáctica que no puede argüirse, dado que esos insumos requeridos de información debieron ser utilizados en el levantamiento y catastro de la información relacionada en la postulación de proyectos de fondos concursales, como se constata en los antecedentes.

6°. Atendido lo antes expuesto, el uso infundado de la invocación de la causal de reserva, deviene en una restricción de la limitación legal contenida en el inciso segundo del artículo 28 ya citado, que esta Magistratura ha hecho patente en la sentencia STC Rol N° 2895-15-INA, en su motivo 15, calificándolo como argumento genérico y carente de la debida justificación.

7°. Del mismo modo, la limitación contenida en el inciso segundo del artículo 28 de la Ley en análisis, en aplicación del principio de una sano y justo equilibrio entre las partes, en otras palabras, entre el solicitante de información y el órgano requerido, ante lo cual el legislador estableció la limitación legal de reclamar de ilegalidad sobre la base de dicha causal de reserva, a efectos de corregir cualquier asimetría que pudiera existir entre el solicitante y el Estado en la determinación de la procedencia de la causal.

8°. Que, igualmente, el legislador fijó cierto grado de discrecionalidad en sus procedimientos, en única o en doble instancia o limitar el ejercicio de ciertos recursos, atendida la naturaleza de la materia a que trata el conflicto jurídico cuya pretensión regula, no pudiendo con ello calificarse tal discrecionalidad no arbitrariedad sin que ello redunde necesariamente en una transgresión al artículo 19 N° 3, de la Constitución. La idea matriz que clarifica el dilema en cuestión, es la necesidad de hacer compatible el derecho de acceso a la información reconocido implícitamente en el artículo 19 N° 12, de la Carta Fundamental con el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con uno de los bienes jurídicos protegido en el artículo 8° de la Convención, que puede resumirse en la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, situación que no acaece en la especie.

9°. En definitiva, sobre este tópico el mandato constitucional que emana del precepto observado en la Ley de Transparencia, no afecta el derecho al recurso, ni menos afecta la opción de impugnar la decisión del Consejo para la Transparencia, a través de un mero acto procesal impugnatorio o de un cuestionamiento revisor, toda vez que esa norma legalmente implique afectar la tutela judicial efectiva, existiendo sendos mecanismos en poder del legislador para establecer procedimientos mitigatorios con el cumplimiento previo de exigencias formales como mandata la Constitución al respecto. En ese sentido, el reclamo de ilegalidad es una acción de derecho estricto, los órganos legitimados son definidos por el legislador y las causales para que proceda el reclamo implican una taxatividad de fundamentos. Consecuencialmente, pareciera que nos encontramos con que la restricción al reclamo de legalidad establecido en el cuestionamiento de autos, se condice con un problema de naturaleza competencial, donde el Estado decidió la configuración de un régimen de actuación para sus órganos, el cual puede restringir los accesos a estos recursos, operando en función de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad (STC 2723, cc. 25 y 26).

10°. Que, en base a los fundamentos expuestos este previniente estuvo por rechazar el requerimiento de autos, dado el carácter reiterado de los argumentos invocados por la I. Municipalidad de Maipú, sobre esta materia.

Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL (Presidenta), la disidencia el Ministro señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO y la prevención en Ministro señor NELSON POZO SILVA.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9419-2020-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Se certifica que el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES concurre al acuerdo, pero no firma por haber cesado en el cargo.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.