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Productos del Mar Ventisqueros SA con Ministros Corte de Apelaciones Rol: 131974-2020

Corte Suprema, 16/08/2021

Se interpone recurso de queja contra ministros de Corte de Apelaciones por las faltas y abusos que habrían cometido al dictar la sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad por él interpuesto en contra de la decisión de amparo adoptada por el Consejo Para la Transparencia. Corte rechaza el recurso.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Adelita Ravanales Arriagada
  • Alvaro Quintanilla López
  • Ángela Vivanco M.
  • Eliana Quezada Muñoz
  • Mario Carroza Espinoza

Texto completo:

Santiago, dieciséis de agosto de dos mil veintiuno.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, en estos antecedentes Rol N° 131.9742020, seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Productos del Mar Ventisqueros S.A. dedujo recurso de queja en contra de los Ministros Sres. Javier Moya Cuadra, Mireya López Miranda y Alejandro Rivera Muñoz, por las faltas y abusos graves que habrían cometido al dictar, el 21 de octubre de 2020, la sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad que la quejosa ejerció en contra de la decisión de amparo adoptada por el Consejo Para la Transparencia el 2 de agosto de 2018, en virtud de la cual se dispuso entregar a la peticionaria "Oceana Inc." la siguiente información: "a) La cantidad y clase de antibióticos utilizados durante los años 2015, 2016 y 2017 (por año y en toneladas) desagregado por empresa y centro de cultivo de la industria del salmón; y, b) la biomasa producida durante los años 2015, 2016 y 2017 (por año y en toneladas) desagregado por empresa y centro de cultivo de la industria del salmón correspondiente a las empresas que han accedido a publicar el dato referido a ‘Cosecha peso vivo (ton)’ concerniente a los años en que tales empresas han consentido en publicar".

La solicitud de acceso a la información fue presentada por Oceana Inc. ante el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura el 6 de febrero de 2018, requiriéndose, en lo pertinente a la contienda, la entrega de: "La siguiente información desagregada por empresa y centro de cultivo del salmón: a) Cantidad y clase de antibióticos utilizados durante los años 2015, 2016 y 2017 (por año y toneladas); y, b) Biomasa producida durante los años 2015, 2016 y 2017 (por año y en toneladas)". Tal petición fue denegada por el órgano requerido, en función del rechazo de la quejosa, entre otras empresas del mismo rubro que también se opusieron a la publicidad de aquellos antecedentes.

Frente a tal negativa, el peticionario interpuso solicitud de amparo por denegación de información ante el Consejo Para la Transparencia, dando origen a los antecedentes administrativos Rol C1003-18, que culminaron con la dictación de la instrucción antedicha.

En contra de aquella decisión, Productos del Mar Ventisqueros S.A. dedujo reclamo de ilegalidad, afirmando que la decisión de amparo sería ilegal por las siguientes razones: (i) Haber omitido, el Consejo Para la Transparencia, la configuración de la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, esto es la afectación de derechos comerciales o económicos; y, (ii) No tratarse de información pública por no estar relacionada con un acto o resolución del Estado, así como con sus fundamentos o los procedimientos que se utilicen, en los términos exigidos por el artículo 8° de la Constitución Política de la República.

La sentencia del grado rechazó el reclamo, descartando la configuración de la causal de secreto o reserva esgrimida por la actora. En este punto, concluyó expresamente que su publicidad no tiene el mérito de afectar el bien jurídico protegido por la norma, sin que se pueda sostener que información que ha sido entregada por las empresas de manera general, pueda ser considerada como secreta o reservada si es desagregada por el centro de cultivo, adicionando que, al tratare de una actividad regulada que debe contar con calificación ambiental, quienes la ejercen debieron transparentarla en el curso de dicha evaluación sectorial, mediante el instrumento respectivo, siendo una de las variables a ser consideradas durante el procedimiento y en el acto administrativo terminal que calificó favorablemente el proyecto. En otro sentido, el fallo concluye que la causal tampoco se configura porque la publicidad no permite conocer información tan compleja como los precios de los productos que cada centro comercializa, la proyección de la estructura de costos, la proyección financiera y la capacidad de respuesta frente a variaciones de precio o costos, así como tampoco refleja procesos de producción, técnicas y estrategias comerciales o condiciones económicas, ni es parte del know-how de cada compañía.

En contra aquella decisión, la reclamante interpuso el recurso de queja que aquí se analiza, arbitrio donde se acusa que los jueces recurridos incurrieron en las siguientes faltas o abusos graves: (i) Desatender la configuración de la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, reiterando los argumentos contenidos en su reclamación; (ii) Inobservar lo resuelto por el Tribunal Constitucional en causa Rol N° 7425-19-INA, terminada por la sentencia de 19 de diciembre de 2019 que declaró inaplicable, en estos antecedentes, lo dispuesto en los artículos 5, inciso 2°, y 10, inciso 2°, de la Ley N° 20.285, y el artículo 31 bis de la Ley N° 19.300, con excepción de las letras c) y e) de su inciso 2°. En este aspecto, el recurrente reprocha que los recurridos no emitieron pronunciamiento alguno sobre tal resolución, no explicaron cómo sobrevive un acto cuyos efectos fueron declarados inaplicables y, en definitiva, negaron todo efecto al fallo de inaplicabilidad.

Por todo lo dicho, solicita que se acoja el presente recurso de queja y se anule la sentencia cuestionada, resolviéndose que la quejosa no debe cumplir con la decisión de amparo en cuestión, imponiendo a los ministros recurridos las sanciones que se estime pertinente y de rigor.

Segundo: Que, en su informe, los recurridos reconocen haber concurrido a la dictación del fallo cuestionado, resumen de sus fundamentos, y estiman no haber incurrido en falta o abuso grave, salvo el mejor parecer de esta Corte Suprema. En lo relativo al segundo capítulo del arbitrio, expresan que: "Se hace presente que la causa a que se refiere la empresa Productos del Mar Ventisqueros se vio conjuntamente con las causas 3762018 y 382-2018... En relación al fallo del Tribunal Constitucional, tal como se dijo en una de estas causas no tienen influencia en la decisión, pues como se aseveró en una de las tres causas, que ataca la misma decisión de amparo, las normas declaradas inaplicables no tenían influencia en la decisión, pues son otras las que sostienen la información ordenada entregar".

Tercero: Que el recurso de queja está regulado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, designado "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", cuyo acápite primero lleva por título: "Las facultades disciplinarias". Allí se contiene el artículo 545, que lo instaura como un medio de impugnación que tiene por exclusiva finalidad corregir las faltas o abusos graves cometidos en la dictación de sentencias interlocutorias que pongan fin al juicio o hagan imposible su continuación, o en sentencias definitivas, siempre que, cualquiera sea el caso, no sean susceptibles de recurso alguno, ordinario o extraordinario.

Cuarto: Que, previo al examen de las cuestiones jurídicas implicadas en la presente impugnación, ya sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la Constitución Política de la República señala, en su artículo 8°, que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

También, la Constitución Política asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19, N° 12), que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado Constitucional y democrático de derecho que funda el Código Político, donde la publicidad es la regla y el secreto la excepción.

Tal preceptiva, que, sin distinción, obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos y fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.

En cumplimiento del mandato constitucional, fue dictada la Ley N° 20.285 de Acceso a la Información Pública que preceptúa, en lo que interesa, que "la función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella" (art. 3°). También que "el principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley" (art. 4). Por último, que "en virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado. Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas" (art. 5).

Por lo demás, cabe observar que la referida legislación establece dos mecanismos de transparencia. Uno, denominado transparencia activa, que consiste en la obligación de los órganos públicos de difundir o poner a disposición del público determinada información. Y transparencia pasiva, traducida en la obligación de entregar determinada información a los ciudadanos cuando éstos la soliciten. El legislador creó el Consejo para la Transparencia como un órgano de la Administración del Estado -con autonomía- con el fin de hacer efectivo el principio de publicidad previsto en la Carta Política y es en esa línea que lo dotó de facultades para conocer reclamos respecto de actos emanados de entidades que forman parte básicamente de la Administración del Estado.

Quinto: Que, puede decirse, entonces, que el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito que, como otros -entre ellos el derecho a la identidad personal o al desarrollo libre de la personalidad-, nuestro orden constitucional asegura a toda persona y, por tal consideración, merece íntegra protección.

Sexto: Que, como se ha dicho, la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública tiene por objeto el regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información.

Séptimo: Que, a la hora de resolver el destino del recurso extraordinario que encabeza estos antecedentes, resulta necesario analizar las faltas o abusos propuestos en un orden inverso a aquel plasmado en el arbitrio. Ello es así, debido a que el estudio de juridicidad de la orden de entrega de cierta información que se encuentra en poder de un órgano de la Administración del Estado posee dos etapas sucesivas: (i) La verificación de que se trata de información pública; y, (ii) La corroboración de no concurrir alguna causal de secreto o reserva que altere la regla general consistente en la publicidad. Dicho lo anterior, del tenor de argumentos propuestos en el recurso surge que la segunda falta o abuso esgrimida por la quejosa dice relación con la primera etapa antes indicada, mientras que la primera falta o abuso que se acusa en el recurso de queja se circunscribe a la segunda etapa de aquel razonamiento.

Octavo: Que, anunciada la estructura que se desarrollará en lo venidero, es menester recordar que, respecto de la publicidad de la información, la recurrente expresa que los jueces recurridos han preterido la instrucción impartida por el Tribunal Constitucional en autos Rol 7425-19-INA, fallo a través del cual se declaró inaplicable en estos antecedentes, por inconstitucionalidad, lo dispuesto en el artículo 5° inciso 2°, y en el artículo 10, inciso 2° de la Ley N° 20.285, así como en el artículo 31 bis de la Ley N° 19.300, con excepción de los literales c) y e) de su inciso 2°, sustracción normativa que debió llevar a entender que la información cuestionada no es pública, de manera tal que, al haber omitido toda consideración sobre este punto, los recurridos infringieron lo previsto en el artículo 92 de la Ley N° 17.977.

Noveno: Que, tal como lo propone la recurrente, la sentencia de 21 de octubre de 2020 no contiene referencia alguna a la decisión del Tribunal Constitucional, omisión que no desaparece bajo el pretexto esgrimido en el informe que obra en autos, donde se precisó que fueron vistas tres causas en forma conjunta y que, "como se aseveró en una de las tres causas, que ataca la misma decisión de amparo, las normas declaradas inaplicables no tenían influencia en la decisión, pues son otras las que sostienen la información ordenada entregar".

Sobre el particular, llama la atención de esta Corte Suprema que los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago que concurrieron a la dictación de la sentencia pronunciada el 21 de octubre de 2020 en autos Rol N° 3792018 propongan que ésta se debe entender complementada, en su parte considerativa, por otro fallo, dictado con ocasión de una causa diversa, vista en forma conjunta con la primera, a sabiendas de que, al no mediar resolución que disponga la acumulación de ambos ingresos, se estaba en presencia de procesos independientes, que debían culminar en la emisión de sentencias individuales, autosuficientes, integradas por todo el contenido exigido en la ley, dentro del cual se encuentra, como es sabido, las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la decisión, y la enunciación de las leyes, y en su defecto de los principios de equidad, con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo.

Décimo: Que, sin alteración de lo dicho, de la atenta lectura del fallo que se impugna se aprecia que los recurridos entendieron que la información requerida es pública por dos motivos independientes: (i) El tratarse de datos que se encuentran en poder de la Administración en virtud de un mandato legal contenido en la legislación sectorial de acuicultura; y, (ii) El tratarse de información que sirve como antecedente para la dictación de un acto administrativo de contenido ambiental, consistente en la resolución de calificación favorable.

Undécimo: Que, hecha tal distinción, resulta patente que únicamente el primero de aquellos argumentos podría verse afectado por la inaplicabilidad ordenada por el Tribunal Constitucional, al guardar cierta relación con lo previsto en el artículo 5, inciso 2° de la Ley N° 20.285. Sin embargo, aquella supresión no influye sustancialmente en el segundo razonamiento, en la medida que éste encuentra sustento normativo directamente en el artículo 8, inciso 2° de la Constitución Política de la República, regla que expresa: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen", y que no fue -ni pudo ser, atendida su jerarquía- declarada inaplicable en sede constitucional.

Duodécimo: Que, por lo dicho en los acápites precedentes, se concluye que los jueces recurridos incurrieron en una omisión constitutiva de falta, al omitir toda consideración a la sentencia de inaplicabilidad y construir su razonamiento parcialmente sobre la base de normas a las que les estaba vedado acudir. No obstante, aquella infracción no será entendida como grave, al carecer de trascendencia para lo que se dispuso en lo conclusivo del fallo impugnado respecto de la publicidad de la información ordenada entregar al peticionario.

Décimo Tercero: Que, en segundo orden, a la hora estudiar la configuración de la causal de secreto o reserva cuyo rechazo generaría la primera falta o abuso grave acusada en el recurso de queja, pertinente es recordar que esta Corte Suprema ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas oportunidades sobre la posibilidad de afectación de derechos comerciales o económicos de los operadores en la industria de la acuicultura frente a la entrega de información pública que se encuentra en poder del Servicio respectivo.

En efecto, en causas Rol N° 31.927-2019, 20.5892019, 17.310-2019, 13.044-2018, por mencionar las más recientes, conociendo recursos de queja se ha compartido el criterio plasmado en las respectivas decisiones de amparo del Consejo para la Transparencia y se ha rechazado la configuración de igual causal de secreto o reserva de aquella que aquí se invoca, estatuida en el artículo 21, numeral 2° de la Ley N° 20.285, consistente en la afectación de derechos comerciales o económicos de las empresas del rubro con motivo de requerimientos de entrega de antecedentes vinculados con enfermedades y uso de antibióticos y medicamentos en peces.

Tales decisiones fueron sustentadas, fundamentalmente, en la no acreditación de la afectación del interés que se pretendía proteger, tal como ocurre en el caso de marras, pues la reclamante hizo referencia a la planificación estratégica de la empresa, a su procedimiento industrial, y al detrimento comercial o económico que se podría producir con ocasión de la publicidad que se ha ordenado, sin que tales circunstancias gocen de la especificidad necesaria como para permitir verificar la concurrencia de una merma real, concreta y cuantificable en el patrimonio del sujeto eventualmente afectado, sea esta potencial o actual, realidad que no varía por la instrucción de desagregación de la información por centro de cultivo impartida por el Consejo Para la Transparencia, característica compartida con la mayoría de los precedentes antes singularizados.

Décimo Cuarto: Que, corolario de lo desarrollado, bastando lo previamente constatado para que el reclamo haya sido rechazado, no puede sino concluirse que, al obrar en igual sentido, los jueces recurridos no han incurrido en falta o abuso grave que deba ser enmendado por esta vía.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se rechaza el recurso de queja deducido por Productos de Mar Ventisqueros S.A.

Agréguese copia de esta resolución a los autos tenidos a la vista. Hecho, devuélvase.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción a cargo de la Ministra (S) Sra. Quezada.

Rol N° 131974-2020.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sra. Ángela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., Sr. Mario Carroza E., Sra. Eliana Quezada M. (s) y por el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra Sra. Quezada por haber concluido su período de suplencia y el Abogado Integrante Sr. Quintanilla por no encontrarse disponible su dispositivo electrónico de firma.

Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Angela Vivanco M., Adelita Inés Ravanales A., Mario Carroza E. Santiago, dieciséis de agosto de dos mil veintiuno.

En Santiago, a dieciséis de agosto de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.