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Fondos de Pensiones Capital SA con Consejo para la Transparencia Rol: 238-2020

Corte de Apelaciones de Santiago, 02/08/2021

Se interpone reclamo de ilegalidad contra decisión del Consejo para la Transparencia. Corte rechaza el reclamo.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Jaime Balmaceda Errázuriz

Texto completo:

Santiago, dos de agosto de dos mil veintiuno.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que comparece la Administradora de Fondos de Pensiones Capital S.A. y deduce el reclamo a que se refiere el artículo 28 de la Ley N° 20.285, en contra de la decisión de amparo Rol N° 227019 adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia en su sesión ordinaria N° 1087, celebrada el 9 de abril de 2020.

Expone la reclamante que el 19 de enero de 2019 Marco Antonio Morales solicitó a la Superintendencia de Pensiones determinada información, invocando la ley recién citada, petición que fue denegada debido a la oposición de las Administradoras de Fondos de Pensiones, aludiendo a la reserva de información señalada en el 21 artículo de la Ley N° 20.285 y refiriéndose además a lo prescrito en los artículos 50 de la Ley N° 20.255 y 26 del Decreto Ley N° 3.500. Es en atención a esta negativa, continúa, el solicitante dedujo recurso de amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Superintendencia de Pensiones ante el Consejo para la Transparencia y este organismo lo acogió mediante la decisión que motiva el reclamo, ordenando entregar "copia de los informes diarios de los fondos de pensiones de los meses de junio a octubre del año 2008, como asimismo, las notas explicativas y balances. Para lo anterior, se deberán tarjar, si es que lo hubiere, datos personales de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 2° letra f) y 4°, de la ley N° 19.628".

Alega en primer término que la decisión del Consejo para la Transparencia debe ser dejada sin efecto, por cuanto la información a la que mediante ella se permite acceder no es información pública o de una entidad pública, sino que constituye información privada, originada en una institución privada, y cuyo titular es una entidad privada, la que se pone en conocimiento de la Superintendencia para efectos de fiscalización. Precisa que no existe disposición alguna en la Ley N° 18.046 a partir de la cual se pueda concluir que las sociedades anónimas abiertas deban publicar la clase de información que ha sido ordenada entregar en la resolución reclamada y que el legislador ha buscado ser específico y detallado en la determinación de cuál es la información que una AFP debe poner a disposición del público, tanto en cuanto entidad regida por las normas propias de las sociedades anónimas abiertas, como en su calidad particular de AFP y, por lo tanto, sólo cabe concluir, en consecuencia, que toda la demás información mantiene el carácter privado que corresponde a la naturaleza de las entidades en que se origina y a las que se refiere. De admitirse lo sostenido por el Consejo para la Transparencia, concluye sobre el punto, deja de tener sentido y aplicación la disposición contenida en la primera oración del inciso 3° del artículo 50 de la Ley N° 20.255, conforme al cual el Superintendente y todo el personal de la Superintendencia deberán guardar reserva y secreto absolutos de las informaciones de las cuales tomen conocimiento en el cumplimiento de sus labores.

Seguidamente argumenta que la decisión reclamada debe ser dejada sin efecto por cuanto la información a la que mediante ella se permite acceder constituye información sensible y de carácter reservado y, por lo tanto, debe entenderse incluida en la causal de reserva del N° 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, puesto que cumple con las condiciones establecidas por el legislador para ser considerada como información sujeta a confidencialidad y de carácter reservado, en tanto se trata de información detallada (no de antecedentes agregados, generales o estadísticos) a partir de la cual es posible inferir pautas de comportamiento en el mercado y, por ende, orientaciones de comportamiento futuro; de ahí que su divulgación pueda generar serios perjuicios, tanto a la AFP como a los Fondos que ella administra.

Por otra parte, se alega también que la información a la que mediante ella se permite acceder corresponde a una de carácter sensible y reservada, por lo que se encuentra protegida por la causal de reserva del N° 2 del mismo artículo, porque publicidad, comunicación o conocimiento afecta los derechos económicos y comerciales de AFP Capital, así como los derechos de los Fondos de Pensiones que ella administra y, por ende, los derechos de los afiliados al sistema.

Manifiesta la reclamante que la decisión final del amparo debe ser dejada sin efecto porque conceder el acceso a la información que se ha solicitado afecta gravemente los derechos constitucionales de AFP Capital y de los afiliados, quienes son titulares finales de los Fondos de Pensiones que AFP Capital administra.

Segundo: Que al evacuar el informe requerido el Consejo para la Transparencia plantea como primera cuestión que la publicidad de los informes diarios, las notas explicativas y balances de las AFP ha sido ratificada por esta Corte de Apelaciones en las sentencias que cita, para luego alegar que la información requerida es pública de conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8° Constitución y en los artículos 5°, 10 y 11 letra c) de la Ley de Transparencia, aunque haya sido generada por las AFP, pues obra en poder de la Superintendencia de Pensiones, en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras, formando parte de expedientes administrativos y ha servido de fundamento a resoluciones del mismo carácter.

Una tercera alegación se refiere a que la entrega de la información que se ha ordenado proporcionar en la decisión de amparo no afecta los derechos económicos ni comerciales de AFP Capital, por lo que no se configura a su respecto la causal de secreto o reserva establecida en el N° 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Precisa que la ley exige que para que ceda la publicidad y el acceso a la información pública frente al secreto o reserva debe "afectarse" algunos de los bienes jurídicos protegidos que ella menciona, de modo tal que no basta que se invoque alguna de las causales de secreto o reserva del citado artículo 21, sino que, además de adecuarse a algunas de las hipótesis del artículo 8° de la Constitución, debe acreditarse una real y efectiva afectación de los bienes jurídicos que se protegen, lo que no acontece en el caso de la especie.

Seguidamente se indica en el informe que los artículos 50 de la Ley N° 20.255 y 151 del Decreto Ley N° 3.500, en relación este último al artículo 164 de la Ley N° 18.045, no constituyen leyes de quórum calificado que establezcan la reserva de las notas explicativas. Precisa que la primera de las normas es una ley simple que contempla una mera "prohibición funcionaria" y que la segunda consagra un deber de confidencialidad aplicable a los "directores de una Administradora, sus controladores, sus gerentes, administradores y, en general, cualquier persona que en razón de su cargo o posición tenga acceso a información de las inversiones de los recursos de un Fondo que aún no haya sido divulgada oficialmente al mercado", pero no para el organismo requerido de información, es decir, la Superintendencia de Pensiones, por lo que no tiene un alcance institucional aplicable al órgano de la Administración del Estado requerido de información.

Tercero: Que las Administradoras de Fondos de Pensiones se encuentran sujetas a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones y para el debido ejercicio de esta función es necesario que las primeras remitan a esta última información de variada índole. En ese contexto, conforme lo prevé el Capítulo II del Título VIII del Libro IV del Compendio de Normas del Sistema de Pensiones, el Informe Diario que debe ser proporcionado por la AFP a la Superintendencia de Pensiones está compuesto por un conjunto de datos codificados a través de diversos formularios electrónicos, entre ellos el D1, el cual comprende: Balance Diario, Flujo de Caja, Estado de Variación del Patrimonio y otra información general. Por su parte, el Libro IV, Título VII, letra C, Capítulo II, Sección II, "Notas Explicativas", señala en relación a los estados financieros que éstos "deberán ser acompañados por notas explicativas, en adelante notas, las que formarán parte integrante de ellos. Agrega la regla que "estas notas deberán ser preparadas por la administración de la sociedad y constituyen una relación de antecedentes que aportan información adicional sobre las cifras contenidas en los estados financieros, así como la divulgación de información que no está directamente reflejada en dichos estados, permitiendo de esta manera, una mejor comprensión de éstos y contribuyendo una base objetiva para los usuarios de dicha información". A su vez, el Capítulo IV, letra A, N° 8, al referirse a las "notas explicativas" indica que éstas "deberán utilizarse para detallar los movimientos en cualesquiera de las partidas que correspondan a los siguientes ítems: Otros Ingresos, Otros Egresos, Otros Aumentos, Otras Disminuciones, Valores por Depositar Nacionales, Valores por Depositar Extranjeros, Valores en Tránsito, Excesos de Inversión, Provisión Impuestos y Otros, Valor del Patrimonio del Fondo de Pensiones, Provisión por inversiones en activos alternativos, Financiamiento de Cargos Bancarios y Cargos Bancarios".

Cuarto: Que la reclamante de ilegalidad sostiene que las referidas notas explicativas están amparadas por la causal de reserva de información del N° 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, por cuanto la entrega de la información solicitada afecta sus derechos económicos y comerciales. Lo anterior, puesto que los informes diarios de los fondos de pensiones, las notas explicativas y los balances constituyen información de su propiedad y de carácter estratégico, cuya divulgación no solo afectaría a las propias administradoras, sino que a todas las personas que se encuentran afiliadas a las mismas.

Pues bien, la Constitución Política de la República señala en el artículo 8° que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo -añade la norma-, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". El artículo 10 de la Ley N° 20.285, en lo que interesa, refiere por su parte que "toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley. El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo excepciones legales.".

Como es posible advertir de la transcripción de ambos preceptos y sin perjuicio de la existencia de otros que siguen la misma línea, la publicidad de la información constituye la regla general y la reserva, su excepción. Es por ello que cuando se pretende la aplicación de la regla que constituye la excepción, los presupuestos de la misma han de acreditarse de manera fehaciente y los preceptos legales invocados deben interpretarse siempre en forma restrictiva.

Quinto: Que las notas explicativas permiten, como su nombre lo indica, explicar o entender la información que se contiene en los formulario D1 que la AFP remite a la Superintendencia de Pensiones, es decir, se trata de un accesorio de dicho formulario y, por lo tanto, ha de entenderse que corre la misma suerte de ese documento. Siendo así, resulta difícil aceptar su carácter de reservado si las referidas notas forman parte del formulario D1 que se encuentra en poder de la Superintendencia de Pensiones y que, además, aparece publicado en el sitio web de la misma. Incluso hoy, si se ingresa al referido sitio y se consulta por la AFP ahora reclamante, es posible acceder a los estados financieros de la misma y específicamente a las notas explicativas de los mismos.

En consecuencia, no se entiende cómo dicha información que persigue explicar otra que es de carácter público pueda revestir el carácter de reservada porque de serlo, hace ilusoria la primera.

Sexto: Que no debe olvidarse que la causal de reserva de la información invocada es la del N° 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, que consagra como tal aquella cuya "publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico".

Como lo ha afirmado tanto este Tribunal como la Corte Suprema en diversas oportunidades en que ha conocido de asuntos semejantes al presente, tocaba al ahora reclamante demostrar en qué medida la divulgación de la información requerida efectivamente afecta "los derechos de las personas, particularmente su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico" y ello en el caso de la especie no ha acontecido, pues, en efecto, sin perjuicio de no haberse indicado en lo absoluto de qué forma se materializa esa afectación, no divisa esta Corte cómo podría ésta producirse, en tanto únicamente se dispone la entrega de los informes diarios de los fondos de pensiones de los meses de junio a octubre del año 2008, como asimismo, las notas explicativas y balances, esto es, antecedentes respecto de los cuales ha transcurrido un período considerable de tiempo.

Séptimo: Que, finalmente, coincide esta Corte con lo manifestado por el Consejo para la Transparencia respecto de los artículos 50 de la Ley N° 20.255 y 151 del Decreto Ley N° 3.500, en relación este último al artículo 164 de la Ley N° 18.045.

De conformidad a lo dispuesto en el primero de estos preceptos, la Superintendencia de Pensiones podrá requerir datos personales y la información que fuere necesaria para el ejercicio de sus funciones a instituciones públicas y a organismos privados del ámbito previsional o que paguen pensiones de cualquier tipo. Agrega el inciso tercero, en lo que interesa, que el Superintendente y todo el personal de la Superintendencia deberán guardar reserva y secreto absolutos de las informaciones de las cuales tomen conocimiento en el cumplimiento de sus labores.

Por su parte, el artículo 155 del Decreto Ley 3.500 en lo atingente indica que los directores de una Administradora, sus controladores, sus gerentes, administradores y, en general, cualquier persona que en razón de su cargo o posición tenga acceso a información de las inversiones de los recursos de un Fondo que aún no haya sido divulgada oficialmente al mercado y que por su naturaleza sea capaz de influir en las cotizaciones de los valores de dichas inversiones, deberán guardar estricta reserva respecto de esa información.

Como es posible advertir, la primera regla consagra una simple prohibición funcionaria y la segunda hace referencia a un deber de confidencialidad que se aplica a las personas nombradas, pero no al organismo requerido de información, es decir, la Superintendencia de Pensiones, por lo que no tiene un alcance institucional aplicable al órgano de la Administración del Estado requerido de información.

Octavo: Que por las razones expuestas y concluyendo que el Consejo para la Transparencia no ha excedido el marco de sus atribuciones legales al ponderar la afectación que la divulgación de la información requerida pudiese eventualmente generar ni tampoco al disponer en definitiva su entrega, pues en tanto órgano dotado de la potestad de dirimir una controversia de naturaleza jurídica evidentemente se halla llamado a desentrañar el verdadero sentido y alcance de los preceptos constitucionales y legales que gobiernan los asuntos que le toca resolver, no cabe sino concluir que la reclamación deducida debe ser necesariamente declarada sin lugar.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en las normas legales citadas y en los artículos 28 y siguientes de la Ley N° 20.285, se rechaza el reclamo deducido por AFP Capital en contra de la sentencia del Consejo Para la Transparencia recaída en el amparo Rol N° 2270-19-19.

Regístrese y archívese.

Redacción del Ministro señor Balmaceda.

N° Contencioso Administrativo-238-2020.

Pronunciado por la Undécima Sala de la C.A. de Santiago integrada por los Ministros (as) Jessica De Lourdes Gonzalez T., Maria Loreto Gutierrez A., Jaime Balmaceda E. Santiago, dos de agosto de dos mil veintiuno.

En Santiago, a dos de agosto de dos mil veintiuno, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.