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Cristian Venegas Ahumada con JUNTA NACIONAL DE JARDINES INFANTILES (JUNJI) Rol: C301-11

Consejo para la Transparencia, 29/07/2011

Se solicita amparo en contra de la Junta Nacional de Jardines Infantiles por denegar solicitud de acceso a información relativa a estadísticas relacionadas con el número de educadoras de párvulos en dotación de planta, a contrata y a honorarios, en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2005. El Consejo rechazó el amparo ya que estima que la recolección, procesamiento y sistematización de la información estadística solicitada por el requirente, significaría para la JUNJI invertir en recursos financieros e informáticos, así como destinar un tiempo excesivo de sus funcionarios -considerando la jornada de trabajo-, o el alejamiento de sus funciones, todo lo cual implicaría una distracción indebida de las labores de estos, configurándose en la especie la causal de secreto o reserva invocada. (Con voto disidente)


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechaza

Tipo caso:

  • Amparo


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Gestión de personas
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • Raúl Urrutia Ávila (Unánime), Presidente
  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Ausente)
  • Juan Pablo Olmedo Bustos (Disidente)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO C301-11

Entidad Publica: Dirección Regional de Valparaíso de la Junta Nacional de Jardines Infantiles

Requirente: Cristian Venegas Ahumada

Ingreso Consejo: 04.03.2011

En sesión ordinaria N° 268 de su Consejo Directivo, celebrada el 29 julio de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C301-11.

VISTOS:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y, los D.S. N° 13/2009 y N° 20/09, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: Don Cristian Venegas Ahumada, el 3 de febrero de 2011, solicitó a la Dirección Regional de Valparaíso de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (en adelante también indistintamente JUNJI) le entregara las estadísticas relacionadas con el número de educadoras de párvulos en dotación de planta, a contrata y a honorarios, que se han desempeñado en ese Servicio en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2005, con fecha de inicio y término de la relación contractual.

2) RESPUESTA: El 3 de marzo de 2011, la Directora Regional de Valparaíso de la JUNJI respondió a la antedicha solicitud mediante la Resolución Exenta N° 692, denegando el acceso a la información requerida, alegando la concurrencia de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia.

Fundamenta lo anterior, en que la información solicitada es de carácter genérico, referida a un elevado número de actos administrativos, de nombramiento, prórrogas y contrataciones a honorarios, considerando la dotación a nivel nacional y por un periodo que abarcan 15 años en total; de modo que su recopilación, implicaría destinar personal para la ejecución de dicha tarea, en desmedro de sus labores habituales, distrayéndolos indebidamente del debido cumplimiento de sus funciones y afectando el buen funcionamiento del servicio.

3) AMPARO: Don Cristian Venegas Ahumada, el 4 de marzo de 2011, por intermedio de la Gobernación Provincial de Valparaíso, e ingresado a este Consejo el 7 de marzo de 2010, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Dirección Regional de Valparaíso de la JUNJI, fundado en que se le habría denegado la información solicitada en razón de la afectación del debido cumplimiento de las funciones institucionales de dicho órgano.

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo estimó admisible este amparo, trasladándolo mediante Oficio N° 642, de 16 de marzo de 2011, a la Directora Regional de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, evacuando sus descargos en esta sede el Vicepresidente Ejecutivo (S) de la JUNJI, a través del ORD. N° 1034, en el cual expone, en resumen, lo siguiente:

a) La Junta Nacional de Jardines Infantiles, desde el comienzo de la implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública, basó su gestión en el criterio de entrega permanente de la información requerida por cualquier ciudadano. Explica que la denegación particular que es objeto del reclamo, tendría su origen en el estado, calidad y ubicación de los archivos institucionales, pues pese a que desde el año 2009 se está trabajando en una política de gestión de archivos, a fin de garantizar el cabal cumplimiento de esta normativa, tal labor ha sido dificultosa y lenta, tanto por la escasez de recursos, por la rigurosidad de dicha labor, como por los 40 años de vida institucional y la gran dotación de funcionarios y funcionarias que, desde sus orígenes, ha existido en esta entidad.

b) De este modo, la reclamada describe que, para el periodo 1990-1996, los antecedentes de los cuales se pueden extraer los datos solicitados se encuentran almacenados en cintas magnéticas y la Institución no cuenta con los dispositivos electrónicos que permitan leer esta información, para tratarla y proporcionarla, debiendo recurrirse a los respaldos escritos, lo que implica, como se señaló en la Resolución N° 015/692 de 2011, desmedrar la labor regular de funcionarios y funcionarias, pues la dotación de aquellos en ese periodo era elevada.

c) En relación al período comprendido entre el año 1997 a la fecha, los datos, si bien se encuentran almacenados en disco -lo que permite que éstos puedan ser tratados para generar estadísticas-, no permiten dar respuesta idónea a la solicitud del requirente, pues, en atención a la movilidad laboral (ingresos y ceses en función) se generan y actualizan mensualmente, razón por la que procedería revisar mes a mes para depurar los antecedentes y generar una nómina como la requerida.

d) Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, la Junta Nacional de Jardines Infantiles declara que se encuentra trabajando para contar con un sistema de archivo que permita cumplir óptimamente los mandatos de la Ley de Transparencia. A mayor abundamiento, la norma de acceso a información pública obliga a proporcionar la información que existe y no a crearla para dar respuesta a peticiones y, en la especie, la solicitud del Sr. Venegas Ahumada implica, sobre la base de los antecedentes de que se dispone, generar la información para dar respuesta, siendo posible, a la fecha, proporcionar sólo una parte de ella.

En razón de lo anterior, la reclamada señala que la decisión de la Directora Regional de Valparaíso resultaría formalmente adecuada, pues el Servicio no cuenta a la fecha con la información requerida, en los términos en que fue solicitada y no dispone de los recursos ni de personal que desarrolle esta labor en forma exclusiva.

5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: EL Consejo Directivo de esta Corporación, en sesión ordinaria Nº 256, celebrada el 17 de junio de 2011, para los efectos de resolver acertadamente el presente amparo, acordó efectuar una visita técnica, con el objeto de conocer el estado, calidad y ubicación de los archivos institucionales que contienen la información que interesa al reclamante, así como la forma en que éstos se encuentran actualmente almacenados.

La visita técnica mencionada se llevó a cabo el 14 de julio de 2011, asistiendo por parte del Consejo para la Transparencia, don José Luis Villesca, Jefe Unidad Infraestructura y Servicios y las Abogadas Analistas, Francisca Arancibia y Leslie Montoya; y de parte de la JUNJI, doña Jovita Gallardo, Subdirectora del Departamento de Gestión de Personas, don Álvaro Abarza, Jefe del Departamento de Informática, entre otros profesionales del servicio, quienes consultados acerca de los aspectos indicados anteriormente, se pudo constatar lo siguiente:

a) Información referida al periodo que va desde el año 1990 a 1996:

Los datos correspondientes a este periodo se encuentran almacenados en cintas magnéticas cuyo tratamiento o sistematización significa, en primer lugar, recuperar esos datos, luego desarrollar un software que permita leerlos, para posteriormente procesarlos. El costo asociado es de $4.000.000.- y un tiempo aproximado de 3 meses, sin que esté asegurado el éxito, ni la calidad de los datos obtenidos.

Respecto a este mismo periodo, se logró constatar que el órgano solo dispone en formato impreso el listado de pago de remuneraciones y las hojas de vida de los funcionarios. Dado que el universo total del personal en ese periodo correspondería a 5.000 personas aproximadamente, el listado de remuneraciones a revisar bordearía las 146.160 hojas, las que solamente contienen el nombre, RUT y montos pagados a cada funcionario, pero no indica el cargo, de modo que para poder identificar a aquellos que se desempeñaron como educadores de párvulos, debe cruzarse ese dato con las hojas de vida de cada uno de ellos. De esta forma, si bien los antecedentes se encuentran en buen estado y legibles, igualmente debe ser sistematizada dicha documentación, necesitando para ello el 60% de los funcionarios que se desempeñan en la Unidad de Personas de la JUNJI, con un costo aproximado de $5.400.000.-; 50% de un funcionario con experiencia para supervisar el trabajo, y no se considera el tiempo total requerido para validar la información, a lo cual se agregan los posibles errores de digitación.

b) Información referida al periodo entre los años 1997 y 2005:

La información del año 1997 en adelante, se encuentra almacenada en archivos planos en el sistema Open Basic, disponiendo la JUNJI de un profesional con experiencia en el mismo, quien además extrae la información y realiza el soporte para la unidad de personas.

Para dar respuesta al requerimiento de información de la especie, suponiendo el levantamiento histórico de los datos, solo se requiere de un software que convierta la información a un formato que pueda ser leído con una planilla de cálculo tipo Excel donde se puede realizar el procesamiento o cruce de la información.

Atendido que el área de informática de la JUNJI cuenta con los archivos y el formato de éstos, cualquier profesional competente puede desarrollar el software indicado, para que un funcionario de la Unidad de Personas, cruce los datos y se obtenga la información requerida por el solicitante. Su costo se aproxima al $1.000.000.-, en el evento que sea necesario contratar un profesional, y el tiempo que demore el proceso de validación dependerá de lo automatizado que sea el software, de modo que la unidad de personas requeriría de un funcionario por un mes para elaborar el informe.

Para los efectos de obtener la información meramente estadística, esto es, la cantidad de educadoras de párvulos que se desempeñaron en el periodo señalado, se requiere igualmente de la implementación del software indicado. Claramente la inversión en esta tecnología permitirá favorecer al órgano, a futuro en el desempeño de sus funciones.

Y CONSIDERANDO:

1) Que lo solicitado en la especie, relativo a la cantidad de funcionarios que integraron la dotación de personal del órgano reclamado durante un periodo determinado, es información pública, conforme a lo preceptuado en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia.

2) Que la reclamada ha denegado la entrega de lo solicitado fundada, en síntesis, en que el tratamiento y las búsquedas necesarias para acceder a lo requerido, dada la calidad, estado, ubicación y forma de almacenamiento de los soportes respectivos, suponen destinar funcionarios dedicados exclusivamente a dicha labor, lo cual generaría una distracción indebida de sus funciones, configurándose así la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, literal c) de la Ley de Transparencia.

3) Que al efecto es pertinente considerar lo dispuesto en el Reglamento de la Ley de Transparencia, con respecto a la causal en comento, esto es, el artículo 7° N° 1 literal c), según el cual, la configuración de dicha causal supone que la satisfacción del requerimiento deba exigir a los funcionarios del servicio requerido «(…) la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales».

4) Que de las argumentaciones vertidas por la reclamada, como asimismo de la visita técnica efectuada por funcionarios de esta Corporación se desprende que aquella cuenta con los insumos necesarios, en parte, en soporte papel a través de los archivos o registros respectivos -información correspondiente al periodo comprendido entre los años 1990 a 1996-, o bien, en soporte magnético o informático -información correspondiente al periodo entre los años 1997 a 2005-, los que debidamente tratados y procesados a través de las búsquedas respectivas le permitirían satisfacer la solicitud de información.

5) Que al efecto, cabe aclarar que a juicio de este Consejo, en abstracto, el hecho de acceder a la información requerida no supone necesariamente la elaboración o creación de información por parte del órgano requerido, sino sólo el procesamiento de la misma, en términos tales de efectuar búsquedas en sus diversos registros y bases de datos de acuerdo a determinados parámetros y, luego, sistematizar sus resultados. En este sentido, cabe tener presente lo razonado sobre la materia en el considerando sexto de la decisión recaída en el amparo Rol A80-09, de 20 de noviembre de 2009.

6) Que conforme con lo anterior y como ya se ha señalado, este Consejo Directivo acordó determinar a través de una visita técnica, el estado, calidad y ubicación de los archivos institucionales que contienen la información requerida por el solicitante, así como también la forma en que éstos se encuentran actualmente almacenados, a fin de constatar la factibilidad o dificultad para sistematizar o procesar dicha información, a efectos de ordenar su posterior entrega. Con tal objeto, resulta relevante determinar aquellas actividades que serían necesarias realizar para que el organismo reclamado proporcionara la información requerida, considerando los recursos personales y materiales, así como el tiempo que sus empleados deberían utilizar, en relación a su jornada habitual de trabajo, para el desarrollo de las mismas.

7) Que del Informe Técnico realizado con ocasión de la referida visita, puede concluirse que la obtención de la información cuya data sea anterior al año 1997, implicaría la implementación de diversos recursos informáticos no disponibles actualmente, y aún en el evento que pudiera accederse al contenido de las cintas magnéticas contenedoras de la información, ésta deberá ser procesada y eventualmente contrastada con la documentación de respaldo.

Ahora bien, tratándose de la información de los años 1997 a 2005, si bien no existe impedimento para acceder a los datos requeridos, dado que se utilizarían las mismas herramientas informáticas que en la actualidad se utilizan para elaborar la información que se publica en la página web del servicio; igualmente se requiere desarrollar un software que procese la información para que, posteriormente, un analista de la Unidad de Personas valide y cruce los datos del personal que compone la dotación de la JUNJI.

8) Que, según lo expresado precedentemente, la entrega de la información pedida por el solicitante, en el periodo requerido (entre 1990 y 2005) implica un tratamiento y sistematización complejos de los registros o bases de datos del órgano reclamado, dando lugar al procesamiento y clasificación de importantes volúmenes de información. De este modo, además del desarrollo de un sistema informático que extraiga los datos contenidos en los registros, habría que distinguir entre las educadoras de párvulos -cuyo número de profesionales contratadas, cualquiera fuere su calidad jurídica, se desconoce para el periodo consultado-, y otros funcionarios del servicio, distinguiendo a continuación entre el personal de planta, a contrata y a honorarios. Finalmente, respecto de cada una de ellas, se deberá establecer la fecha de inicio y término del vínculo, todo lo cual comprende un periodo de quince años.

9) Que a la luz de los antecedentes, este Consejo estima que la recolección, procesamiento y sistematización de la información estadística solicitada por el requirente, en los términos en que ha sido pedida, significaría para la JUNJI invertir en recursos financieros e informáticos, así como destinar un tiempo excesivo de sus funcionarios -considerando la jornada de trabajo-, o el alejamiento de sus funciones, todo lo cual implicaría una distracción indebida de las labores de estos, configurándose en la especie la causal de secreto o reserva invocada.

10) Que, sin perjuicio de lo anterior, en especial atención a que según la recomendación efectuada por la Contraloría General de la República en su Circular N° 28704, sobre eliminación de documentos, aquellos relativos al personal han de mantenerse indefinidamente; en virtud de la atribución consagrada en la letra e) del artículo 33 de la Ley de Transparencia, en orden a formular recomendaciones a los órganos de la Administración del Estado tendientes a perfeccionar la transparencia de su gestión y a facilitar el acceso a la información que posean, este Consejo ha estimado necesario recomendar a la Junta Nacional de Jardines Infantiles, desarrollar cuanto antes las mejoras tecnológicas e informáticas que estime pertinentes, con el objeto de disponer de herramientas más eficientes para desarrollar las gestiones que en la actualidad se realizan para dar cumplimiento a las normas de transparencia activa, así como aquellas que permitan proporcionar un efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Rechazar el amparo deducido por don Cristian Venegas Ahumada en contra de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Recomendar al Sr. Vicepresidente Ejecutivo de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, efectuar las mejoras tecnológicas necesarias, conforme se indicó en el considerando 10°, de la presente decisión.

III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Cristian Venegas y al Sr. Vicepresidente Ejecutivo de la Junta Nacional de Jardines Infantiles.

VOTO DISIDENTE

La presente decisión fue acordada con el voto disidente del Consejero don Juan Pablo Olmedo Bustos, en virtud de las siguientes razones:

1) Que la JUNJI, no ha explicado de manera precisa cómo se ha configurado en la especie, la causal de reserva contenida en al artículo 21, Nº 1, letra c), de la Ley de Transparencia, respecto de la totalidad de la información solicitada, pues sólo se ha referido a las dificultades para consultar los registros respectivos y a las razones de ello, todo lo cual no puede considerarse como prueba suficiente que le permita eximirse de su obligación legal de entregar la información en los términos requeridos.

2) Que es el mismo organismo el que ha señalado en sus descargos -numeral 4, literal d), de la parte expositiva-, que sobre la base de los antecedentes de que dispone, puede generar la información para dar respuesta, siendo posible, a la fecha, proporcionar sólo una parte de ella.

3) Que en este sentido, es preciso considerar, que proporcionar al reclamante la información estadística del año 1997 en adelante, en los términos solicitados, no significa una actividad especialmente gravosa para el organismo, por cuanto no implica la destinación de recursos importantes por parte del servicio, o la distracción indebida de sus funcionarios, considerando que la inversión tecnológica que involucra, ayudará a mejorar las gestiones que actualmente desarrollo para el cumplimiento de sus funciones, todo lo cual envuelve una duda razonable en cuanto a la concurrencia de la causal de reserva invocada en cuanto a la eventual distracción indebida de funciones de su personal a efectos de proporcionar la información pedida.

4) Que, en consecuencia, es de opinión de este disidente que procedería acoger parcialmente el amparo interpuesto, sólo en lo que se refiere la entrega de la información requerida, correspondiente al periodo comprendido entre los años 1997 y 2005, por estimar que no se ha acreditado suficientemente la causal de secreto o reserva invocada por la JUNJI.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero, no asiste a la sesión. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.